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鋼索上的平衡-李郝體制

林蔭庭
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林蔭庭

1991-04-15

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鋼索上的平衡-李郝體制
 

本文出自 1991 / 5月號雜誌 林洋港:再有政爭,大家都該下台

從李登輝、郝柏村結合的第一分鐘起,「他們的蜜月何時結束?」即成為台北政壇的耳語話題。

一年前李登輝出奇招,提名「軍事強人」郝柏村組閣,曾令很多人跌破眼鏡。一年後,李郝搭檔行走權力鋼索,似乎愈走愈穩,很多人又跌破眼鏡。他們各擁實力而形成微妙的平衡,也展現我國憲政史上罕見的各守分際、尊重體制的府院關係。

台大法律系教授李鴻禧回顧,蔣氏父子主政時代,在執政黨主席的光芒,和短短十一項動員戡亂時期臨時條款的護衛下,強人總統的威力穿透國策政務,總統和行政院長的權責難以界定。 至李登輝初掌國政之際,強力干預俞國華、李煥內閣,總統主控閣員名單、主動召開治安會議、頻頻率閣出巡,甚而閣員不時越級向總統府報告等,俞國華承襲蔣經國時代的府院關係而相安無事,李煥卻不甘「臣服」而爆發政爭。

李郝體制轉折了歷史的軌跡。曾在政爭期間猛烈抨擊李登輝的立委李勝峰觀察,一年來李登輝一將權力儘量局限在黨主席的職責上,」而節制臨時條款賦予總統的權限;同時,郝柏村也未逾越行政院長的角色,各守本分。一位接近李登輝的學者也透露:「不論總統對郝院長有無意見,都會表示支持。」

李登輝「超級好」

潛心研究憲法數十年、堅信我國屬內閣制的李鴻禧,雖然不滿郝柏村的軍人作風,而以「郝李體制」戲稱,卻也認為目前閣揆掌握實權,與憲法精神若合符節。

府院分際漸趨清朗,行政院祕書長王昭明舉出前些日子,因「國家統一綱領」而生的一連串府院互動為例證。

隸屬總統府的國統會制定「國家統一綱領」後,總統並未直接命令行政院執行,而由幕僚長蔣彥士函送行政院參照辦理,以示對最高行政機關的尊重。另一方面,統一綱領經行政院院會討論後,全文未經更動,交由陸委會落實執行,也是對總統府敬重的回應。

執政黨方面,郝柏村則以從政黨員身分,將統一綱領提交中常會報備。會中謝東閔、邱創煥等人曾對綱領中若干文字表示異議,郝柏村隨即發言折衝,與主席台上的李登輝相呼應,一場會議未致走調。

李郝運作模式也可見諸去年十月釣魚台糾紛的危機處理。區運聖火船隊遭日方驅逐當天,總統召集黨政首長緊急會商,隨後立即退居幕後;儘管民間對行政機關的應變方式多有批評,總統府仍表示全力支持行政院。聯合報採訪主任周玉蔻豎起大姆指,稱許李登輝處理此事「超級好」。

此外,由總統啟動、行政院執行的民國八十年減刑條例;以及行政院經由總統核可,移請立法院覆議勞基法第八十四條,也都是遵照憲法運作的事例。

在外界的疑慮,甚至推波助瀾中,李郝體制有驚無險地安渡了好幾個波頭。

被公認為「總統人馬」的交通部長張建邦,因女兒涉入華隆案而遭遇政治風暴,也被視作李郝關係的試金石。但總統府發言人邱進益指出,因為張建邦、李登輝和郝柏村三人處理的手法成熟,此案未像「蕭天讚案」導致府院失和。

總統府一位重要官員透露,立法委員郁慕明在立法院施政總質詢最後一天,質詢長榮公司涉嫌違法案,暗示李總統曾對交通部施壓。次日郝院長立即請見李總統,兩人在國謐狺丰§`會結束後隨即晤面,郝院長誠懇解釋,他在六人小組會議指定郁慕明、趙少康接續民進黨質詢,目的在平衡台獨言論,未料郁慕明利用機會提出了長榮案,他並對李總統表示歉意。此事當可說明郝院長謹慎維持府院關係的苦心。

另一個例子是,三月間三名保警被挾持至大陸,媒體一度報導行政院未將交涉過程告知總統府,有關人士頗有微辭云云。但總統府立即聲明,此事純屬海基會職權,總統府不須涉入,再度揮去了疑雲。

一種恐怖平衡

「李郝體制運作得非常潤滑,」去年「兩組人馬」風潮的要角、司法院長林洋港點頭稱許。本刊的民意調查也顯示,六成二的受訪者認為李郝相處融洽。令人玩味的是,這究竟是根植於制度的穩固關係,或果真只是蜜月期?

李勝峰否定了這兩種推論。「兩人都想擴張職權,但必會互相侵犯,只好遷就制度的規範。」而李郝也不曾有過蜜月期,因為「從頭就是妥協的開始。」

更有人將李郝關係譬喻成冷戰時期的美蘇對峙;彼此都有能力毀滅對方,所以不敢輕易出手。中國時報政治組主任陳守國形容這是一種「恐怖平衡」。比較平實的形容是,李郝體制像空中飛人手上的乎衡桿,兩端的籌碼勢均力敵,才能戒慎恐懼地走在鋼索上。

在李登輝的道一端,元首和執政黨主席兩項名器是他最大的優勢。一位國民黨籍的民意代表舉例,李登輝很懂得運用總統的身分,在體制外吸納反對黨的支持(如國是會議、國統會);並且以執政黨主席身分,在體制內做資源的規畫整合(如憲政小組),維持政治生態的平衡。

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身為第一位本省籍總統,李登輝自然較郝柏村容易獲得民間認同;連一位民進黨人士也不諱言:「反對黨對李登輝的信任大於對郝柏村。」

本島之外,李登輝擁有國際聲望。與李登輝兼有公誼私交的考試委員城仲模透露,在國外接觸到的國際人士認為:「從雷根到布希,對李登輝都全力支持;日本人也很仰慕他。」

相較於李登輝,郝柏村則是威風凜凜的實力派人物。

雖然有人質疑郝柏村對國軍的實質影響力,但他長年累積的軍方資源就如一把利劍,未出鞘即足以嚇阻眾人。「大家就怕他最後一搏,這是一種心理因素,」陳守國分析。

「他的忠誠實在,不怒而威,很能贏得有正義感的人認同,」一位退役的將官點頭讚許。

三角權力拔河

至於憲法賦予行政院長的實權,則是郝柏村正大力揮舞的另一支利器。民進黨立委謝長廷舉例,行政院目前手握六年國建的經濟資源分配權、地方財源控制權,即使今年底郝柏村的「鐵票」資深立委退職後,普遍較「資本化」的增額立委對大權在握的行政院,可能也要退讓三分。

除了實力雄厚,郝相村更因身居「主流派」和「非主流派」的平衡點而占優勢。「非主流派」因他未積極參與而分崩離析,「如今主流派與大部分的非主流派結合,政局因而前所未有的穩定,」一位熟悉權力運作的政壇人士比畫著圈圈表示。

李郝在微妙的均勢中安渡了第一年,展望未來,這種平衡關係可能面臨那些變數?

立法院的生態轉變將是李郝關係的一大考驗。

集思會會長黃主文預測,今年底老立委退職,明年底立法院全面改選,具有民意基礎的新立院,「不見得會接受郝柏村的強勢作為,他的作風必須改變。」深懷「外省人危機感」的立法院院長梁肅戎更擔憂,增額立委以本省籍居多,「一個外省行政院長會受到多少支持?」

明年立院改選帶來的另一狀況是,新任立委可能要求原任閣揆辭職,由總統重新任命,這將是一場總統府-行政院-立法院三角權力關係的拔河,變數甚多。

立法院情勢詭譎,面臨改選與修憲考驗的國民大會更是暗潮洶湧。

今年底的修憲國大選舉,各黨各派必將全力搶灘爭取四分之一的否決權,以左右修憲方向。無論未來走向全然的總統制、內閣制,或修改目前的混合制,都將直接衝擊李郝體制,而憲政改革的成敗也將影響主導者李登輝的聲望。

滾水與燙油

立法院、國民大會的情勢固然將牽動政局,兩岸關係更是一個隱藏的引爆點。目前李郝對大陸問題的態度相當一致,但隨著兩岸互動演變,出身背景和意識型態差異甚大的兩人是否會出現摩擦?因此有人建議:「李總統和郝院長應該非常小心注意地就這方面溝通。」

一位曾任立委的地方首長則指出,由於台灣長期處於中共武力威脅的陰影中,強化了「軍事強人」郝柏村的權力來源,一旦兩岸關係解凍,是否會引發李郝間的力量消長,值得觀察。

去年政爭期間活躍一時的政界和事佬陳重光,對李郝的作風有此妙喻:郝柏村像一鍋咕嚕嚕作響的滾水,聲勢外露;李登輝則是燙油,悶聲不響,但一觸就知很燙。

原本互不相容的滾水和燙油,近一年來倒也相安無事。「此時此刻,兩人的選擇都很少,再不合作會把國家搞垮的,」立院新國民黨連線的趙少康直言。

台灣已走到了蛻變的關口,只有兩位領導人的力量相加,國家發展才能走上坦途。

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