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投資取代補助 地方創生成顯學

專訪國家發展委員會主任委員陳美伶 
文 / 許玲瑋廖順福    
2019-11-08
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投資取代補助 地方創生成顯學
甘樂文創提供
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2019年是台灣地方創生元年。或許很多人對這個新崛起的地方發展顯學不感興趣,覺得距離好遠;但對遠離都會區的鄉鎮而言,它的出現揭櫫了政府開始用商業投資的角度來振興地方,創造人口回流的機會,並解決人口老化和城鄉差距問題。

「地方創生」源於日本,是2014年安倍政府為了解決人口流失和首都圈人口過度集中,相對遠離都會圈的鄉鎮卻人口稀少,甚至面臨減鄉、滅村的危機所提出的改善措施。

一海之隔,台灣同樣面臨此問題,生活機能較好的鄉鎮大多集中在都會,城鄉發展失衡。

根據內政部資料,2017年台灣65歲的老年人口已首度超越幼年人口,老化指數達到百分之百。這意味著台灣的人口結構已經從「高齡化社會」(老年人口比率超過7%)正式走入「高齡社會」(老年人口比率超過14%)。加上2018年台灣新生兒繼2008年金融海嘯後再度跌破20萬,64歲老人和14歲幼兒人數比例,已經走到死亡交叉點,照此速度下去,2054年台灣人口將不足2000萬人。

「少子化」、「老年危機」已經是台灣無法再逃避的國安問題,而借鏡日本經驗改良進化的台灣版地方創生,就是中央解決現狀派出的主力先發。

資源放在刀口上 以134處鄉鎮優先推行

「地方創生」要做什麼?國家發展委員會(以下簡稱國發會)主任委員陳美伶表示,地方創生就是要讓台灣可以均衡發展,不管住在城市或鄉鎮,都可以養活自己、享受幸福生活。

2017年12月行政院宣示三大施政主軸:「安居樂業」、「生生不息」及「均衡臺灣」,並首次提到地方創生政策。之後在2018年5月21日第一次的行政院地方創生會報上,點名國發會必須於當年底前提出「地方創生國家戰略計畫」,最終版計畫則在2019年1月3日核定。

在最終核定的地方創生計畫中,集結11個部會37項計畫內的10%資源,每年可利用資金超過70億元,採商業投資方式協助地方發展。同時也在全國368處鄉鎮市區中,依據人口變化率分析、人口規模、居民收入等因素,篩選出134處鄉鎮做為優先推動地區。

這134鄉鎮以中南部、東部的鄉鎮為主,分成三大區塊,分別是農漁村62處、中介城鎮24處、原鄉48處。其中屬原住民族地區的原鄉區域,占現有原住民族地區將近九成。

從數據上來看,134鄉鎮的土地面積占全國66.5%,但人口數僅占全國 11.6%,由此可見這些地方存在嚴重的人口外移問題,如果放任不管讓人口持續減少,距離滅鄉已不遠矣。

根據計畫內容,地方創生不設定期限並隨時滾動檢討推動,以維持台灣總人口數達2000萬為願景,並期望能在2022年打平地方的移入和移出人口,在2030年實現地方人口回流,達成「均衡台灣」的目標。

地方創生的使用攻略:五支箭 

早在地方創生計畫核定之前,國發會2年前就已經舉辦「設計翻轉地方創生」試行計畫,前後選定35個鄉鎮市區加入。由專家團隊進入地方協助盤點資源,之後再透過設計能量創造地方品牌與初期可行模式。

汲取試行計畫的寶貴經驗以及參考日本地方創生三支箭的輔助模式,國發會也推出五大推動戰略,分別是「整合部會資源」、「企業投資故鄉」、「科技導入」、「社會參與創生」、「品牌建立」等五支箭。

「整合部會資源」是地方創生的一大特色。透過國發會做為地方創生的主要對接窗口,整合重疊的政府部門資源,幫助地方用全方位的視野找出地方發展真正的需求。然而台灣有368個鄉鎮市區,用政府有限的人力、財力協助發展,很難全面兼顧,因此國發會以「企業投資故鄉」為概念,鼓勵民間企業參與地方創生。

陳美伶說:「國發會樂見企業與地方以合作形式,相輔相成,創造更多獲利空間和來源。為避免企業擔心短期內無法獲利,政府也承諾投資金額可以當作費用抵免稅捐,不影響公司既有財務運作。俗話說人不親土親,每個人對故鄉總會有股道不明卻又離不開的依戀,希望有意善盡企業社會責任的業者,都能攜手投入、認養地方創生事業。」

用科技導入和品牌建立 讓產業滾動

而另一支箭「科技導入」,則是鼓勵計畫內容可以適當導入科技應用,譬如:人工智慧、區塊鏈、雲端技術、大數據及生態系等。

陳美伶舉例,年輕人習慣且善用數位科技,能藉此把地方特色產品利用網路,擺脫地域限制「賣」向全世界,「如新竹湖口老街就有創生團隊打算將老街智慧化,以此強化年輕族群和國際遊客的觀光意願。」陳美伶說。

發展地方創生,人才是必要條件,但「缺乏人才」的問題,一直是阻礙地方發展的致命傷。為此,國發會將產業、官方、學校、研究機構、社團都納入地方創生的「社會參與創生」環節之中,整合教育部推出「大學社會責任實踐計畫(USR)」、「多元培力就業計畫」等計畫,讓質優量多的人才,能被系統化逐步培育出來,為地方灌注源源不絕的新活力。

有了人力和產業,講究商業模式的地方創生,當然就必須建立品牌,以提升產品的價值與經濟效益。陳美伶特別強調,不但要找出商業模式,而且還要永續,「因為鄉鎮有了品牌共識和加持,才能向消費者圈粉,進一步跟其他產地區隔。」陳美伶分析。

鼓勵各鄉鎮公所帶頭 自發推動地方創生

目前,推動地方創生的起手式,還是落在各鄉鎮區公所的手中。陳美伶認為,地方創生首重由下而上,讓地方可以自發性發展創新商業模式,因此希望地方行政單位能夠帶頭,整合家鄉資源一起打拼。

截至2019年9月,國發會已經收到來自各地共63件地方創生申請案,其中已有14件完成資源媒合,涵蓋22個鄉鎮,也包括由國發會主動發起媒合的宜蘭縣三星鄉。

而對於目前處在「有意」卻不知如何申請的鄉鎮公所,國發會也特別開闢服務窗口提供諮詢服務,並邀集各領域專家學者,共同組成超過60人的地方創生輔導團隊,讓地方可以依提案內容獲得不同領域成員和服務密度的專業助力。

陳美伶補充,國發會做為地方創生媒合平台,將秉持「只要想清楚、計畫確實可行,即便送來申請的只是一個簡報,也是有機會獲得計劃資源支持」的理念,不管缺錢、缺人,或是缺曝光機會,只要討論通過,國發會就會引薦相關部會投入資源,甚至媒合企業或動用國發基金進行投資。

陳美伶強調,地方創生的提案成不成功並不在於漂亮的計畫書,而是看地方瞭不瞭解自己的需求,「所以不用找顧問公司代筆。重點是要先了解自己、認識家鄉,詳細盤點地方DNA、特色資源,清楚人口問題出在哪裡、想要做什麼、又需要政府幫助什麼。」陳美伶說。

此外,在國發會主導下,行政院人事行政總處特別為地方創生建置「返鄉服務計畫平台」。透過平台,在中央部會任職的公務人員都可以用借調方式申請回到家鄉參與地方創生,協助資源盤點和計畫激盪。這項措施一出來馬上獲得許多原鄉公務員「按鈴申請」,陳美伶更要求國發會同仁率先認養自己家鄉,一再叮嚀除借調外,也可以利用週末或休假期間回鄉傾聽在地聲音,把自己當成「地方直通中央」的窗口。

讓地方提升自主能力 共榮發展

地方創生的最終願景,是希望創造地方「工作」機會,吸引「人」回鄉發展,同時創造更多工作機會,形成一種循環,進而帶動人口成長。因此,如何持續獲利是一個決定性的課題。

比較過去台灣推動地方發展政策,從最早的社區總體營造、一鄉一特色產業、農村再生、農產品六級產業化等,地方創生有許多截然不同的視角和策略。最大的不同就是導入產業思維和模式,看重「創新」和「新的商業模式」。

過去,政府大都站在局外人角色審核計畫、補助發錢,就像扮演給魚的人;但在地方創生計畫中,政府轉變成給魚桿、協助地方學釣魚的督促者角色,直白的說就是要幫助地方厚實軟實力,創造當地就業機會來吸引人口回流。比之以往傾向實質性的硬體設施補助,地方創生更著重讓地方產生自主、自覺的自我經營能力。

在地方創生的體制中,政府和地方其實是一個命運共同體,榮枯一致。企業要獲利、在商言商,絕對不能有僵化、不合時宜的體制,因此,地方創生需要具備企業經營所需的彈性空間,條文和執行方式都可以依據需求進行調整,這與其他公家政策非常不同。此外,也不限定一地只能申請一次,地方可以依據發展進程提出第二次,甚至第三次的地方創生計畫。

陳美伶補充,若有心申請,卻不知如何與公所合作的地方單位,也可以透過國發會由上而下要求公所配合,「畢竟對故鄉的自覺熱情與付出,才是地方發展最重要的養分與動力」,能讓地方激起熱情,創生就已有了成功的可能。

地方創生推動戰略五支箭 科技導入》 導入科技應用,譬如人工智慧、區塊鏈、雲端技術、大數據等。 企業投資故鄉》 鼓勵企業運用城鄉地區的物產資源、人才等,進行投資。 社會參與創生》 多與產官學研等各方資源,一同納入計畫裡。譬如共同研發新商品、合作新通路,以及人才的交流與運用等。 品牌建立》 無論是商品或是鄉鎮本身,都必須找到其獨特性,並以品牌行銷的概念控管,提升經濟效益。 整合部會資源》 國發會做為地方創生的主要對接口,將協助各鄉鎮的計畫對接各部會資源,協助其成案執行。 

2019年11月

地方創生的實踐

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