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中央與地方在災區交鋒

文 / 李宛澍    
1999-12-01
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中央與地方在災區交鋒
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九二一地震災害中,除了房屋倒塌、民眾傷亡的悲慘畫面外,中央政府與地方政府的互相喊話也是另一個焦點議題。

平日,政府體制一切依法行事;非常時期,震災的混亂當中地方政府跳出來說話。「為什麼災區縣市要跳出來說話,就是因為亂得離譜,」台中縣副縣長劉世芳說。

除了地震讓人措手不及,地方政府事實上也成了受災戶,初期沒有統一的救災中心,地方政府面對的是一個一個的中央單位。當李登輝批評以工代賑政策的時候,縣政府丈二金剛摸不著腦袋,「這跟我們一點關係也沒有,」表示是勞委會自行到鄉鎮去宣布政策。

同時也是受災戶的國立暨南國際大學公共行政與政策學系副教授江大樹觀察說,這次中央與地方政府的問題是權責不明、人力不足和政黨之爭。

中央、地方權責不明

震災發生後一個月,埔里鎮公所每天下午五點召集里長開會,中央各單位官員跑來宣示政策,縣政府的工作人員攤攤手,「我們也沒接到公文,政策直接用講的,很亂。」

台中縣政府主任秘書鄭慶雄說,「我們是用報紙辦公、媒體辦公。」震災的時候,總統、行政院長在媒體上發布政策,震災死亡賠償金從二十萬、五十萬到一百萬,地方政府事後沒有收到公文,如何明確的執行成了問題。鄭慶雄拿著《震災公報》說,「當了二十年公務員,現在居然是用Q&A來辦公。」地方政府碰到疑難雜症,中央用《震災公報》的問答應之。

沒有公文,媒體上的政令一變再變,也讓公務系統不知道該如何執行。

一方面既有中央發布緊急命令,直接進駐地方,另一方面,李總統又表示鄉鎮長最大,加上沒有明訂條文,使得地方政府和中央政府之間權責不清。這也是民進黨立委主張緊急命令實行細則要送立法院審議的理由。

危機處理的人力、物力不足

地方政府也沒有足夠的人力和物力處理災難危機,台中縣三百多個消防人員的編制,只能對著十萬戶倒塌房屋興嘆。

災情夾雜著大選味,救災同時還透露著濃厚的政治固樁意味。一位災區鄉長透露,總統府的熱線電話直達鄉鎮公所,直接詢問基層的需要。中央、縣市與鄉鎮這三級單位,由於黨籍、政治勢力不同,平日彼此之間隱性的扞格在這次震災中充分暴露出來。

把這次地震災害當作事件切片,可以看到中央與地方在精省後近距離的交鋒。當中央的文官系統碰到地方草莽氣質的公務員,兩者會產生什麼化學作用呢?

這次緊急災難中,除了事出突然,也看到中央文官與地方官僚的隔閡,當中央官員在台北指揮調度時,李登輝說了重話要官員到災區看看。

震災發生後第三天,李登輝總統希望中央官員不要坐在辦公室閉門造車,應該前往受災縣市探視。然而災後一個禮拜,災區流動廁所的數量仍然遠遠落後於需求。

從中央到地方政府服務的宜蘭縣政府農業局技正黃茂容表示,「中央人多、分工細,地方則是要當機立斷、馬上處理。」

中央和地方政府的組織文化很不一樣。曾經在省財政廳服務,現在擔任嘉義市政府財政科長的陳連芳說,「到了地方工作,才知道地方真的是財政拮据。」

災後,台中縣政府的經費告急,連薪水的發放都有困難,只好發文給中央主計單位求援。半夜,承辦主管接到中央詢問的電話,「你們真的那麼窮嗎?」令他哭笑不得。

精省的長遠目標是為了簡化層級,提高效率,可是,在精省的過渡期間,中央與地方只能在斷裂的基礎上互動。

擔任過縣市綜合規劃主持人的台大城鄉所教授夏鑄九以七月底全台大停電的事件為例,指出「省是精掉了,可是,統籌協調的能力不能丟掉。」他說,台電唯一的南北供電系統正反映出中央集權的心態,「為什麼不是規劃成幾個可以獨立供電的區域呢?」

中央與地方互動的過去與未來

精省作業後,第一任民選省長宋楚瑜被批評為散財童子,利用統籌分配款發紅包、做人情。地方政府向省爭取經費也被譏為是靠關係文化,不是靠計畫的專業度。

如今則是情勢逆轉,宜蘭縣縣長劉守成比較以前和省府、現在和中央打交道的經驗,略顯不平地說,「以前跟省政府要錢,一對一,政治人物對政治人物比較容易談。現在要面對不同部會的部長和次長,他們不是選舉出身,沒有選票壓力,通常只是應付了事。」

精省作業後,地方政府直接面對中央要資源,然而,這會使得資源的分配從靠關係變成重視計畫,至於日後中央與地方的互動,會漸趨制度化?抑或是把地方的靠關係文化帶到中央?兩派看法皆有。

一位主跑財政部的記者說,中央部會因應地方之道是,長官有交代就是政治性考量;長官沒說,就是制度面考量。

台中市副市長張景森認為,這段過渡的灰色時期,制度在建立當中,縫隙很多,地方在摸索中央的反應,中央在觀察地方的動靜。制度雖然精簡了,但是人的腦袋沒變,照以前的邏輯,關係還是會比計畫重要。

地方政府也不諱言,現在爭取計畫過關,既要把計畫做得漂亮,投中央技術官僚的心意,也要找立委施壓,雙管齊下。

另一方說法則較為樂觀,中央的決策受到中央民代和媒體的監督較強,資源分配過程會漸趨透明化;地方要光靠關係過關,壓力會比以前大。

根據精省作業時間表,中央與地方政府的權責釐清要等到明年年底。因為精省將原先省公路局管縣道劃歸中央交通部麾下;或是將省立社教館改制成國立,卻又乏人管理,乍看下倒像民眾活動中心,這些後遺症大概也得留待中央與地方權責清楚後才能獲得處理。

縣市間的橫向連結

不過,震災中仍然不乏正面的連結,如縣市之間橫向的互相協助重建。根據《遠見》雜誌針對各縣市政府所做的調查,除了本身受災的縣市外,共有十七個縣市協助受災縣市的災後重建工作(見圖一)。

地方政府協助救災的方式和中央大批資源下放的方式不同。屏東縣政府協助埔里地區災後復建,徵調屏東縣政府人員補充焦頭爛額的災區公務人力,清查人口、發臨時門牌,並且做災民的動向調查。雖然是支援性的工作,卻有效地支援癱瘓的受災地方政府。領軍的屏東縣政府機要秘書鍾佳濱打比方說,「我們沒有能力給牛肉麵,只能給些蔥花,加個滷蛋。」

在震災中的混亂狀況下,地方政府扮演橫向補位的角色,倒是在意外災難中衍生出政府層級橫向的合作。

中央與地方的關係會朝向更集權或是更分權的走向,明年的總統大選將是關鍵。目前,執政黨顯然傾向中央集權,在野黨主張地方分權,江大樹認為,「中央與地方的關係取決於到時執政黨的意識形態。」

江大樹同時認為,這次震災對於受災地區是個重建的機會,可以得到資源的挹注,短期對於地方是個利多。不過,「地方做不好,中央會接手,」他認為中央更集權或更分權,關鍵將在於災區地方政府的表現。

本文出自 1999 / 12 月號

第162期遠見雜誌

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