七月天 ，在赤烈的太陽曬得都快化了的宜蘭往金六結柏油路上，一群來自台北、剛下火車要到金六結入伍報到的年輕人，由縣長劉守成親自帶隊，汗流浹背地「行軍」到營區，以抗議中央取消役政補助經費。
類似的縣市政府、議會、鄉鎮為了財政問題向中央抗爭的活動，從精省前到現在，沒有停過。
八十五年底，國家發展會議做成精省的共識後，去年十二月二十一日中央政府正式執行「精省作業」。
今年一月十三日深夜，立法院內仍燈火通明，修訂精省後的相關法條。當晚，立法院以連珠砲的驚人速度三讀，通過攸關中央與地方稅收和財政劃分及定位的「財政收支劃分法」和「地方制度法」。
一場從精省前就一路延燒的中央與地方財政戰火，並未隨著財劃法的通過而消解，反而愈演愈烈，至今仍方興未艾。
對於中央政府而言，精省和修改財劃法可以放出省政府的財源、提高地方自有財源比，有助於改善中央和地方的財政狀況。
但是，從地方政府看來，中央從精省到修法所帶來的這份禮物，卻像特洛伊戰爭中，狀況不明的木馬。
精省前，縣市政府疑懼中央將透過精省重攬地方財政的權和錢；財劃法修正後，縣市政府更口徑一致地認為，中央政府藉由修正財劃法「攬錢」，財政的大餅愈劃愈小。
地方普遍對修法失望
對於地方財政而言，財劃法修正影響最大的是統籌分配稅和補助收入。
統籌分配稅是將各縣市稅收由中央重新分配給各縣市，以均衡各縣市財政。「營業稅」則是統籌分配稅最主要的來源。
過去，營業稅一半入省庫、一半統籌分配，修法後，營業稅的六成留做中央財源，其餘的四成供統籌分配。「省精掉了，換成中央來攬錢，」台北縣政府計畫室主任賀端蕃無奈地表示。
地方政府在修法前，滿心期待，修法後，卻覺得希望落空。依照國發會討論的結果，統籌分配稅原本要改成營業稅全額、所得稅與貨物稅各一成，統籌分配，但是，行政院卻因為中央的財政困難，只願意撥出四成的營業稅。
「就這樣，統籌分配稅款少了一千四百六十五億元，」中央研究院社科所副研究員、現任桃園縣政府財政局長蔡吉源大歎中央修法卻為德不卒。
統籌分配款不如預期，中央又以地方的自有財源提高，減少了原有的補助。精省後，中央政府取代省政府接收縣市政府的稅收，過去省政府包括警政、役政等補助，現在都要求地方政府自己編預算。
錢少了，「中央囊括了財源，支出還要地方政府承受，」幾個月前為了補助問題才高分貝地與中央爭論的嘉義市長張博雅不平地說。
中央從劃餅到分餅的過程，令台北縣副縣長林錫耀感觸良多，「中央挑肥撿瘦，地方只有碎肉、骨頭，有時連湯都喝不到。」
中央財政補助是蘿蔔？是棒子？
事實上，持續緊張的財政關係，長久以來，一直在中央政府與地方政府間發酵。
「『中央集權』是問題的癥結，」政治大學財政系教授、前台北市財政局長林全說，「從『誰來分配』，就可以知道到底誰有財政權。」他指出，中央集權、沒有落實地方自治，是一切爭議的根源。
中央的財政補助放下來是可以吃的蘿蔔，收起來不給就成了可以掐著喉嚨的棒子。對於滿懷政治抱負卻沒有財政自主權的現代百里侯來說，「看天意吃飯」不要緊，卻不能忍受施政處處受到中央的掣肘。
以台北縣為例，今年台北縣的地方建設經費大約占總預算的一八％，但是扣掉中央已經指定項目的補助款，「實際上可以自己主導的不到一○％，」林錫耀說。
台大會計系教授、同時也是立委的朱立倫不諱言地指出，「補助一直是個黑盒子」，中央實在不該用補助掐地方喉嚨。
「地方用『掠奪式經濟』的方式吸取資源，中央用『恩給式的控制』來操縱地方，」蔡吉源歸結多年觀察、語重心長地說。
在財政一條鞭的運作邏輯下，一套財政收支方法用於風土民情各異、需求不同的所有縣市。立委賴世葆形容這是「一套西裝大家穿」，忽視了縣市的個別差異。
行政院主計處副主計長劉三錡則承認，「長期以來，中央和省一直掌握著地方的財源，」對於地方財政的問題，「中央的瞭解確實不夠深。」
儘管，中央掌握財政權，從縣市到鄉鎮的一些地方建設有時也因為沒錢而延後或停擺，還是有地方能利用有限的開源辦法，籌錢建設乃致於繁榮興盛。
蘆竹鄉的雙贏典範
十月天，下午兩點，桃園蘆竹鄉、下南崁交流道的中正路上，車陣緩慢地前進。
鄉公所後方是四線、十六米寬的中山路，剛鋪上柏油不久的路面在太陽底下蒸騰，顯得熱油油的。
路的兩旁矗立有著超大片落地窗、三人才能合抱柱子的高價豪宅。
「在這裡，這樣的房子供不應求，」從事房屋仲介工作的中信房屋主任經紀人鮑珮媛說，這幾年很多人從台北搬來定居，就連她也是剛從台北搬來這裡工作。
十年前，蘆竹鄉人口不到六萬人，現在是九萬人，每三個人中就有一個外來人口。「別的鄉鎮是『人口外流』，我們是『人口回流』，」蘆竹鄉公所財政課長康智富語帶驕傲地說。
二十多年前，十大建設的桃園機場和高速公路的完工，並沒有立刻為本身交通不便、財政狀況差的蘆竹帶來今天的榮景。
但是，從民國七十四年開始，蘆竹鄉公所克服了鄉代表和鄉民的反對，利用部分政府補助加上開徵「工程受益費」來鋪路。
透過「鋪路、收費再鋪路」的循環方式，十多年間，鄉公所徵收七億六千萬，「半自助」地鋪設和拓寬了將近五十條道路。隨後，包括南亞科技、華碩、特力屋和台茂等大企業陸陸續續進來設廠，外地人也隨著工作機會進來了。
「交通通了，大公司就來、就繁榮了，」看著蘆竹鄉從水田到高樓林立、蘆竹鄉公所秘書林丕章說，交通帶動地方繁榮，大家開始有比較好的生活。
蘆竹鄉的發展模式，看在既是學者也是財政局長的蔡吉源眼中，是財政的雙贏賽局。
地方財政問題日漸惡化
然而，中央和地方在進行的卻是一場沒有贏家的「財政補助競賽」。
在今年《遠見》雜誌針對二十三個縣市長的調查中顯示，依照現行財政收支劃分法，二十個縣市的財政收支將「惡化」，其中共同的原因都是「補助和統籌分配稅大幅減少」（見表一）。
其他三個「不變」的縣市分別是依法擁有比較充分的財政自主權和財源的北、高兩直轄市，和自嘲只是「窮縣」與「丐縣」之別的南投縣。
對於「向中央爭取補助」之外的開源措施，一方面由於地方沒有租稅的自主權，另一方面，習慣了中央補助，一些可能招致麻煩或得罪選民的開源方法，縣市長們都顯得意興闌珊。
調查也顯示，在縣市可採行的開源措施中，高達二十二個縣市勾選「向中央爭取補助」，其次是以「提高賒借收入」或「業務外包」減少人事支出。
縣市長們對於有法律爭議、可能惹麻煩的「公益彩券」以及得罪選民的「擴大稅基」的加稅措施，也顯得興趣缺缺（見表二）。
從三月上任起，就為了增加停車規費收入問題，與議會、警察局和停車管理處僵持不下、忙得焦頭爛額的蔡吉源也承認，與加稅、招商、收規費等開源辦法比起來，「向中央要錢自然比較容易。」
然而，中央一手掌握財政權，長期利用補助干預地方自治的惡果正在顯現。
最近才從監察院出爐的地方財調查報告指出，近五年來，除北、高兩市外，二十一縣市出現自有財源不足而轉向倚賴上級政府補助和舉債因應的情況。縣市開始靠「要錢」和「借錢」來「寅吃卯糧」過日子，顯示財政狀況正迅速惡化中。
以二十一縣市的累積餘絀做指標，監察院發現苗栗縣、台中縣、南投縣、雲林縣、嘉義縣、高雄縣、屏東縣、台南市的累積餘絀都是負數，財政狀況嚴重惡化（見表三）。
監察院也發現，不論縣市或鄉鎮，財政狀況愈差的地方往往愈浪費。一些財政狀況不佳的地方政府擲千金買車，連中央的大員們也自歎不如（見表四）。
從購買昂貴座車的縣市財政狀況看來，「有的財政狀況不好的縣市是有浪費的情形，」提出糾正案的監察委員趙榮耀說。
地方政府是「左手暴發戶，右手窮光蛋」，林全如此形容，他認為地方政府是左手拿著中央補助不節制花用的暴發戶，右手又變成要求中央補助的窮光蛋。
缺乏健全的補助分配辦法
「光靠補助解決地方財政問題是不夠的，」林全說，不把財政權還給地方、徹底實施地方自治，再多的錢也不夠補助，只是治絲益棼而已。他認為應該要建立一套透明化的合理分配方法來滿足地方的基本財政需求，再制度化地以地方政府的「施政績效」給與財政補助或鼓勵。
沒有一套可以攤在陽光下檢驗的補助分配方法，每每到了分餅的時候，中央挑動地方最敏感的財政神經的同時，也破壞了政治生態的和諧。
縣市政府為了爭取補助，除了想盡辦法與中央交心之外，也造成縣市政府之間互相比較、勾鬥。
淡江大學技術學院副教授林健次表示，遊戲規則不清楚，只會導致一場中央和縣市間惡性競爭的財政賽局，也影響政治上的團結。
傍晚時分，蹲踞在蘆竹鄉中山路上的華美大樓，在微涼的晚風中，點上了昏黃的燈火，川流不息的車龍讓中正路顯得擁擠，蘆竹需要再一次的規劃建設。
中央必須放下財政權，落實地方自治，「要地方政府自己的手背生肉才有用，否則，」蔡吉源說，「這場財政賽局是不會有贏家的！」
