作為一個歷史性的文件，國家統一綱領中最重要的一點，就是確立「對等統一」－－以政治地位對等為出發點，兩岸共同尋求統一的途徑－－為中華民國今後發展兩岸關係的國策。
其步調則是安全優先，順序漸進。陶百川先生給綱領下了個評語：面面俱到，步步為營。步步為營這四個字，其實是反映了一般民眾的心理。開放探親以來，雖然產生了一波波的大陸熱，但所熱者只是觀光探親做生意；對於兩岸人口地域的懸殊，經濟制度的差異，民眾，尤其知識分子，還是充分體認到的。因此，交流則可、統一且緩、保持本島安全為第一優先這一種看法，漸漸凝聚成為台灣地區人民的一個共識。
文經先行、政治後繼
綱領的進程：文化經濟方面，從近程的民間個別交流，到中程的全面開放三通，進而共同建立互補共榮的中華經濟體系。政治方面，從中程的建立官方溝通管道，到遠程的成立協商機構，進而共商統一大業，在在都顯示文經先行、政治後繼，環節相扣的順序。
綱領之制訂，歷時四月，九易其稿，可說是代表了以李登輝總統為核心、而綜合了大部分朝野人士意見的一個文件。爰摘選其中經過反覆討論，在實質或象徵上具有特別意義的數點，加以說明。
一、近程中的第一項：「不否定對方為政治實體」和中程中的第一項：「建立對等的官方管道」。以我們的統一綱領和中共的統一綱領－－一國兩制－－比較，前提都是一個中國，目標都是和平統一，甚至在進程順序上，也都是先文經而後政治。所不同的癥結只有一點：中共堅持中央政府、地方政府之分，要先從這個出發點開始，再談兩區兩制，「授」權分治。我們的目標是平等的聯合，先互相承認雙方政治地位的對等，再通過交流合作，在平等的地位上尋求統一的途徑。這點差別是將來兩岸關係能否良性互動的關鍵。
在綱領中，中華民國的基本立場，用分階表達的方式分別置於近程、中程之首。在第一階段，以消極的不否定對方為政治實體－－一個中性的、可以彈性解釋的名詞－－作為交流的前提；但是在中程階段，就必須先建立起對等的、互相承認的官方管道，才可以有進一步具體的發展。
二、中程的第二項：開放兩岸直接通航通商和通郵。三通是中共所一直要求、而中華民國所一直拒絕的。其中，通航尤其是兩岸關係發展的一個重要指標，它既是文經先行中，政府可以控制的最後一步，也是政治後繼中，有重要象徵意義的第一步。直接通航以後，台灣和大陸，特別是東南沿海，很快會結合成中華經濟體系中互補互依的一環。
在綱領制訂的過程中，這一項究竟應該置於那一個階段，頗有不同的意見。從便民利商的觀點，當然愈早愈好，但考慮到安全控制、政治象徵，尤其是可以確實掌握的籌碼這一點，最後終於置於建立了對等的官方管道之後。
其中通郵原來並沒有包含在這一項中間，不是忽略了它，而是在交流戰略上，通郵和通航、通商不在同一層次，它應該，而且可以在近程隨時實施。然而在最後定案階段，有主張及早三通的人士，認為沒有通郵不夠周延，乃匆匆忙忙的把它加了進去，卻反可能延誤了它的實施。好在綱領只是一個指導性的文件，每一項措施包含面很廣，措施與措施之間，也不是不能重排順序。例如「兩岸應協力互助，參加國際組織與活動」一項，國際組織有官方民間之分，要中共協力互助台灣參加官方的國際組織，至少在統一協商機構成立之前，恐怕是不可能的。反之，民間的國際組織，譬如圍棋、橋牌、學術活動之類，早在現階段也已不是不可協商的了。
關鍵的一段話
三、原則中的第四條：「中國的統一，其時機與方式，首應尊重……。」這一段話，是初案所無，於研究委員第一次會議時加入，在全體委員第二次會議時引起熱烈討論。
最初加入這一段，是考慮到兩個事實：第一，這是中華民國的統一綱領，中華民國今天立足台灣、維護台灣地區人民的權益，是主要的責任。第二，兩岸人口比例懸殊，在最後共同建設統一中國的階段，當然應該依據整個中國的全民意願，但在最初尋求統一途徑的階段，若不強調尊重台灣人民的意願，對於只占六十分之一的二千萬人，是不公平，也是難以贏得他們的信任的。
而且，現在的統一綱領，雖然推敲者再，終究只是我們自己主觀構思的藍圖。中共的意圖、客觀的形勢，其演變不是我們所能把握的。首應尊重這一段話，對內是一個宣示，對兩岸關係的演進，是一把鑰匙，也是一個剎車；只有在台灣地區人民自己覺得其權益、安全與福祉，有了保障之後，統一的步伐，才能一步一步的跨下去；經過這番爭議，雖文字稍有修改，或許反而更能突出它的意義。
(沈君山為清大教授、國統會研究委員)
