日本311大震引爆福島核災，震驚全球，勾起許多人心中恐懼。針對此次事件，日本官方經過六個月的調查，卻在檢討報告痛陳此次災難，其實是「人禍」造成（a “manmade” disaster）。
報告指出，早在2006年，東京電力公司和日本的管制單位NISA（Nuclear and Industrial Safety Agency）就已意識到海嘯可能帶來的損害。然而，NISA卻沒有要求電廠加強安全結構，聲稱「這是電廠應該自己做好的事。」這份報告中已給全球擁有核電廠的國家一個警訊：管制單位沒有積極作為，縱容了電廠，是福島核災的人禍主因。日本官僚體系的問題，是否同樣存在於台灣？台灣的管制單位行政院原子能委員會，真的能夠安全把關嗎？
做為台灣最高核能管制單位，核四是否能商轉，一切都要原能會核可、發照才算。然而，原能會對核四進行了多少實質的監督？
核安最高管制單位原能會：安全不是一句話就能說完
「你怎麼保證全民的安全？」原能會主委蔡春鴻說，在立法院接受質詢時，最常被如此質問。他的回答是：「安全不是用一句話說完、也不是我的烏紗帽可以保證的，而是背後有一套標準與工具。」
蔡春鴻說明，原能會目前安全的標準，可分為兩類：一、通用的安全標準：即各個層次的法規和標準。二、安全分析報告：在電廠興建前，會先寫一份初期安全分析（PSAR）。等到真正施工、完成細部設計與個別測試後，會再交出一份「終期安全分析報告」（FSAR），都需經過原能會審查。
此外，針對核四，原能會還另外列出了「龍門燃料裝填前注意事項」，共有74項，包含：運轉、維護、品質、訓練、消防、運轉前檢測等。在燃料裝填前，也會邀請美國核能管制委員會（NRC）專家執行聯合視察，確認運轉前的各項準備作業是否完備。當這些程序通過這些關卡，就能作為核四申請燃料裝填、運轉執照的依據。
只做書面審查 能夠保證安全？
只是，通過原能會這些審查，是否就保證安全了呢？前核四安全監督委員林宗堯批評，原能會做的只是法規和程序審查。他比喻：「終期安全分析（FSAR）就像憲法，輕忽怠惰的行為不會違反憲法，卻會釀成危險！」
林宗堯說，現在的原能會是沿襲前三廠的管制方式。但是，前三廠因為沿用標準設計、且由國外顧問公司統包建廠，等於已經過美國核能管制單位審查過，原能會只需要法規和程序審查即可。但真正的設計、設備、施工和試運轉現場測試，原能會根本沒有人力實質審核。
原能會核管處處長陳宜彬則不否認，過去前三廠只是橡皮圖章。身為清大核工系校友的他回憶，「以前原能會待遇很差，和台電不能比，同學都只是把原能會當出國前的跳板。在這種情況下，確實沒有足夠人力審查及執行稽查。」
不過，對於核四廠來說，原能會肩上的重擔比從前大太多了。由於核四屬於特殊廠型，又面臨原顧問公司解約，使得過去由顧問公司負責的設計、採購、監工等工作，由台電和包商自行承擔，最後讓原能會成了唯一的安全守門人。
原能會只負責安全系統，派駐3人在核四廠
蔡春鴻說，原能會已經增加人力，將核四的安全管制人力增加至20人，其中，有三名人力駐廠視察。「有人以為我們都只坐在辦公室，這是不對的。」
只是，一座核電廠工地，複雜程度高，動輒千人。原能會派駐在工地現場卻只有三個人，宛若小蝦米對上大鯨魚，真的能看見所有問題嗎？林宗堯表示，美國的核能管制機關NRC，就有2000多名工程師可供諮詢，查核才能透徹。台灣的原能會，雖然已經全力以赴，但仍力有未逮。
事實上，原能會能管制的程度確實有限。核四目前一共有126個系統，原能會將之區分為「安全系統」與「非安全系統」。原能會只負責安全相關的50、60個系統監督。
何謂安全系統？陳宜彬解釋，主要有三個功能：確保爐心能安全停機、爐心繼續釋出之熱能可以帶走、確保輻射物質能被包覆不外洩。簡言之，安全系統幾乎就是核災發生的最後一道防護關卡，與上述相關的系統，才是原能會查核與管制的範圍。陳宜彬說，安全系統攸關人民安全，原能會一定會盡力監督；而非安全系統只攸關發電與否，那則是台電的責任。
不過，林宗堯表示，對核能電廠來說，「安全」與「非安全」很難一刀切開。以2010年3月一號機的主控室電容器燒毀事件為例。當時，因為電容器燒毀，導致不斷電系統斷電，主控室一半的盤面皆失去燈號。等於核電廠的各項狀況，有一半無法在儀表版上顯示。這情況竟然屬於「非安全系統」，不在管轄範圍內。
林宗堯質疑：「即便核四已經半個廠都燒掉了，但都是非安全系統，也不在原能會的監督範圍內，這合理嗎？」
只能抽查而非普查 難保有漏洞
此外，就算是針對安全相關系統的監督，原能會也只能採取抽查，而非普查。 先不說設備測試，只以試運轉程序書為例，「程序書有300本，每一本有200多頁，原能會怎麼審？」林宗堯說。
陳宜彬坦言，試運轉程序書確實不可能一一審核，管制單位只能看該有的項目、該簽名的欄位、該填的接收標準是否皆有。「我們不是設計廠商，無法一一去看數字標準對不對，應該是台電和廠商要自己去確認是否正確。」當程序書與設備測試都是抽查，會不會有漏網之魚？陳宜彬亦直言：「沒錯，理論上有可能。」
陳宜彬表示，原能會監督核電廠的人力整體加起來只有40人，若要按部就班的測試，而且還要24小時進行，以原能會的人力和專業不可能普查。台電其實也有自己的安全監督單位核安處，性質與原能會很相近，但卻有100人的編制。「台電應該自己要做的事情，原能會不可能代為處理。台電核安處應該盡到他們的責任，」陳宜彬說。
原能會另外一個限制是，只能監督測試結果，但不一定能掌握過程。2012年3月，核四廠一號機室內消防栓箱的太平龍頭脫落，消防水冒出，致使契機廠房淹水達30公分。倘若發生火災，消防栓卻發生此等誇張情事，後果不堪設想。
然而，根據監察院的調查，問題的根源竟然是台電當初採購的太平龍頭是日規管，但連結的消防管卻是美規管，僅及設計咬合度26.1％，足見採購專業度出了問題。然而，台電採購是否得宜？施工過程如何安裝？也不在原能會的管轄範圍內。一座核電廠有數以千計以上的設備元件，是否過程中也會出現此例中的類似瑕疵？不得而知。
面對人力不夠、無力監督的質疑，蔡春鴻強調：「原能會是球賽的裁判，球賽打不好，不可能要裁判去教球員打球。最重點要回到台電本身是否誠實面對過去歷史上的問題，尋求解決方案，」他說。
陳宜彬也無奈表示：「依照國際核能安全的公約，安全最終的責任是業主，不是管制單位。雖然，所有的老百姓，都認為是管制單位。」
如此看來，原能會只能做到一部分，剩下的暗處需靠台電自己管自己。然而，若台電自己沒管好、原能會又剛好沒看到的死角，怎麼辦？這個問題，似乎仍然沒有解答。
全球傾向核安獨立管制，台灣反背道而馳
核四問題已經抓不完，依照行政院組織再造方案，未來將併入科技部成為核能安全署，對於原本就受到外界質疑的人力與獨立性，如同雪上加霜。
目前，原能會共有核研所、物管局、偵測中心三個附屬機關，共1121名員額。其中，人數最多的核研所，共827人。未來改制後， 原能會核能研究所的800多人幾乎都移撥至經濟能源部，但核安單位人員卻只有個位數移撥至核能安全署，整體員額將只剩324人，預算和人力，都將大幅縮水。
倘若核能安全署的主管機關是科技部，其功能為科技研究和推廣科技產業，核安管制的獨立性，必然受到影響。「以前，是我們的下屬單位負責推廣。下面的人不會影響到上面。然而，科技部做為上級機關，又是推廣部門，上面的會不會影響到下面的？就很難講了，」蔡春鴻說。
事實上，福島核災發生後，核能管制單位的角色，成為各國改革的重點。福島事故後，國際原子能總署（IAEA）針對管制機關提出以下建議建議：第一，確保核能管制機關和推廣機關，能有明確、有效的分離。第二，管制機關，需免受於政治經濟的影響，要有獨立專業的考量。第三，要有足夠的人才與預算，高素質的員工與技術支援單位。第四，公眾資訊透明與國際合作。
因此，許多國家正積極進行獨立性的改革，似乎唯有台灣正背道而馳。以美國NRC為例，共有五個委員，都是由總統獨立提名，國會同意。不算行政機關的一部分，可是需要受到國會的監督。原本兼具管制與推廣任務的法國ASN，也已全面改組，複製美國模式成為獨立機關。
而日本管制機關是原子力安全保安院，原隸屬於負責經濟的經產省下。經過福島核災，朝野協商已經同意，朝著完全獨立機關的方向改革，讓推廣與管制的角色不再混淆，預計同樣採取委員制，由首相提名、國會同意任命。
蔡春鴻說，組織再造的版本原本是參考韓國，韓國的管制機關原隸屬於教育科技部之下。然而，那是在福島核災之前的舊架構。事實上，福島核災後，連韓國都已改變，將改制為直屬總統府的核能安全保安委員會（NSSC）。他建議，政府應該與時俱進。
組織再造雖希望能精簡人力，但攸關人民安全的核安管制人員能不能省？適不適合整併？值得再深思。
