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關中︰人民真的認為 公務員表現好嗎?

文官革新急迫感〉考試院長
文 / 林奇伯    
2010-12-16
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關中︰人民真的認為 公務員表現好嗎?
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革新法案要不要通過?不只執政黨為難,選票壓力沉重的各政黨與民意代表更為難。

考試院長關中到12月1日正好上任滿兩年。這兩年來,多項攸關公務體系革新的「萬年法案」竟然在立法院接連過關斬將,讓考試院一舉擺脫被動施政形象,還成為馬英九總統政治改革的亮點!

走到第一線,走動式學習夯

例如五進五出立法院的「行政中立法」,進進出出十多年,終於去年5月完成三讀;甚至六進六出的「公務人員退休法」及14個相關子法,也耗時十多年,終於在今年7月過關。

被認為難度最高、牽涉層面最廣的「公務人員考績法」,試圖引進公務人員淘汰制度,引發各方討論,也在今年5月完成委員會審查,並成為外界衡量立法院效率的本會期指標性法案。

總共20、30個關乎國家文官體制脫胎換骨的考試院法案,現在全都動起來。

其中,近半數是關中15年前在銓敘部長任內就已提出,但一直礙於爭議而完全沒有立法進度的法案,如今終於在他回鍋考試院,擔任院長的兩年內逐步落實。

考試院上下也瀰漫著一股「動起來,走出去」的氣氛。從考試委員,到考選部、銓敘部等各部會官員,幾乎人手一本企管聖經《急迫感》和《執行力》。

走動式管理的觀念正式進入文官體系,考試院每星期都有產官學界參訪行程,主動到第一線瞭解公務部門用才實際需求,並請益知名企業的管理新思惟。

這股向世界取經、向企業學習風氣的推動者正是考試院長關中,他稱這是考試院的「走動式學習」。

走過沉潛,操盤2008大選

關中的形象一直很兩極化。這起因於前總統李登輝執政時期的國民黨內部主流與非主流路線爭議,「非主流」的關中當時未跟著新國民黨連線出走加入新黨,異議者頗有微詞。留在國民黨內,又始終被歸類為邊緣,也因此讓關中在2000年政黨輪替前一直未能坐上院長級大位。

但是,國民黨在野時期,關中卻開始扮演起幕後操盤的關鍵角色,逐漸獲得黨內高度聲望。

2004年,他盡棄和宋楚瑜在主流爭議時期扞格的前嫌,力主「連宋配」;2006年和連戰前往大陸展開國共論壇,為日後兩岸破冰鋪路;2008年總統大選,更以雄厚的黨內人脈實力為馬英九操盤,讓沉寂已久的國民黨組織再度動起來,大力輔選,協助重新取得執政權。

70歲的關中在國民黨內可以說是德高望重,連今年五都選舉國民黨選情吃緊,都還出現要他重新擔任操盤手的聲浪。

「輩分高,人脈廣,速度快,想法有定見,這是關中院長能讓考試院冷灶熱燒的關鍵,」上屆考試委員、現任保訓會主委兼國家文官學院院長的蔡璧煌說,歷經兩年的相處,所有考試委員都知道關中的文官改革是「玩真的」。

例如過去公務體系中的考績「潛規則」是不分表現,甲、乙等大家輪流,請產假、在職進修人員一律乙、丙等「伺候」的顢頇文化,讓「公務人員考績法」一向被立法院、行政院視為燙手山芋。

本屆考試委員就乾脆大刀闊斧,規定公家機關每年至少要有3%的丙等考績。雖然到了立法院時被修改成語意不清的「最低1%~3%」,但立法院議事期間,關中捍衛法案精神的態度,也讓許多考試委員私下大讚他有肩膀,帶動整個考試院擺脫過去的暮氣沉沉,成為積極革新、盡情發表意見的場域。

又例如,近年來因部分公家機關出國考察淪為玩樂之旅,輿論普遍有「浪費公帑」的印象,使得立法院在審查預算時都優先刪減各機關出國預算。

對此,考試院站在國家文官培訓的第一線,關中在立法院多次發言,力主公務人員必須要有國際視野,出國培訓是必要的投資,不能因噎廢食,到最後變成國家喪失競爭力。

使命大,成立文官興革小組

一向喜歡研究歷史的他講了一段故事來說明他對文官制度改革的使命感。

1994年,他接任的第一個部長級職務就是考試院銓敘部長。當時前任老部長陳桂華移交給他時感慨地說,自己一輩子最大的遺憾就是中華民國的公務員像一灘死水。

「這對我影響非常大!」關中感觸良多地說,2000年前他在考試院任職了六年,當時就提出行政中立法、公務人員考績法等多項法案,但政黨都已經二次輪替了,這些法案還在原地踏步。他深深感觸,台灣的文官體系可以說是「雙重落後」,不只和國際潮流相比是落後30年,和自己的民主政治發展比也是落後20年。

過去30年全世界都力推政府再造、文官改革,新加坡、北歐、紐西蘭等國家的政府效能已幾乎可與民間企業等齊,但台灣卻始終停滯不前。而20年來,台灣經歷兩次政黨輪替的「寧靜革命」,民主政治進展發展很快,但很多公務人員法案卻都是在大陸時就已經訂定,例如「公務員服務法」是民國28年制定,雖然修改過四次,但架構卻始終還是舊的!

所以,兩年前關中就任考試院長後,馬上成立「文官興革推動小組」,全盤規劃公務人員的全方位變革,並抓緊考績管理與人員培訓兩個核心改革方向。

改革首當其衝就是難度最高的銓敘制度。銓敘部長張哲琛指出,關中特別強調文官變革前的研究一定要做得很全面,而且要效率高。

以「公務人員考績法」修正草案為例,銓敘部就先花一年多的時間蒐集10個國家的考銓制度,邀請產官學座談,而且還進行了民意調查!

「民調結果顯示,多數民眾認為公務員最需要提升的是工作態度,甚至半數公務員都這樣認為,這也成為法案在立法院說明時的基礎,」張哲琛說,現在銓敘部可以說是上下忙得不可開交,過去10幾年來過不了的「行政中立法」等10多個法案,兩年內就通過了,銓敘部官員也大受激勵,感到前所未有的成就感。

做文官界的關公,大刀破舊窠

文官系統是政府穩定的基石,但也相對十分保守,要保守的制度自己革新自己,難度可以想見。但是當關中以深厚政治資歷的主觀條件,遇到國民黨完全執政的客觀條件,竟也逐步說服立法院、行政院,慢慢實現。

在辦公室的關公雕像前拍照時,關中笑著說,他有很多關公像,但都是別人送的,太太老是抱怨「殺氣太重」,直接把雕像送人。不過,關中自己可不介意被比成關公。

在他擔任院長的兩年內,就曾經有過兩次以考試院長高度讓公務人員心情大快的發言。一次是今年10月,國防部為了精實方案建議重新開放軍職轉任公職的考試舊例,關中當時就直言,國防部重提舊制「很不適當,國家不可能再走回頭路」,即使是優秀退役人員也要參加公平、公正、公開的國家考試。

另一次是,2009年金融海嘯期間,國際間出現公務員減薪浪潮。關中當時也罕見發言表示,國家財政尚稱穩健,公務員體系薪資不像新加坡一樣全球最高,並跟經濟指數掛勾,既然公務體系是穩定國家力量,薪俸就不應受到景氣波動影響。

關中私下常向深交的朋友說,「自己是個時常被誤解的人,想改革卻被視為不合群。」他在專訪中也不斷強調,現在考試院動起來也不是無厘頭地一頭熱,更不是要整公務員。他只是希望,不管是考績或培訓制度,在2015年本屆任滿前一定會建立一個全新的典範。

「在我的一生中,不管在任何職位上,對於改革一向是勇往直前,而且是不計毀譽!因為個人事小,國家事大!」他說。

「中華民國文官系統已經來到了『結構性工程』的關鍵時刻了!我特別成立一個『文官興革推動小組』,擬出考績、培訓兩個重點,我稱這是文官的兩個翅膀,」關中說,這是大工程,阻力也大,但非做不可!國家競爭力不能在拖延之中流失!以下為《遠見》雜誌專訪內容:

民進黨執政,高階文官流失快

問:2000年政黨輪替,你主動辭去考試副院長一職,2008年再回來擔任院長,許多人認為民進黨執政期間台灣的文官制度起了很大的轉變,你怎麼看?

答:這個問題是因為你提了,我才被動性答覆,因為政府是連續性的,不管是哪一個政黨,我們都希望尊重前任首長,不便對特定政黨批評。我的認知是這樣的,民進黨執政八年面對最大的困擾是,過去沒有執政的經驗,缺乏高級常任文官人才,自己培養的政務官雖負得起政治責任,但專業度又不夠;在對於國民黨時代文官覺得信任感不足的情況下,有時會出現硬拉常任文官上去為政策做辯護的情形,這就造成了常任文官與政務官角色的混淆。

政黨政治和文官制度是民主國家的兩大支柱,政黨可以競爭輪替,文官體制則必須維持政府穩定。許多西方國家的文官體制都很健全,最有名的是比利時,2009年大選後因為政黨不過半而組不成內閣,國家八個月沒有政府,但政府卻照常運作!這全都是靠著專業的文官。

但是,有一個現象我還是必須提出來。民進黨執政時期,高階文官流失的比例很高,是國民黨執政時的三倍!

這三倍的流失數目有些是理念不合,沒等到退休年齡就離開了,很可惜。也因為流失量太大,我回到考試院發現,怎麼高級常任文官的專業能力和過去比不只沒提高,還降低了!高階常任文官又多是年資到了自動升遷,因為工作歷練不夠,就有無法勝任職務。為了彌補這個缺陷我們只好從訓練著手。

建績效管理制,讓公務員成長

問:你擔任考試院長兩年來,能否談談自己最滿意的政績?你如何彌補這三倍的流失? 答:我有很強烈的急迫感!台灣民間對文官制度改革並沒有認真看待,政府五院之間也沒高度共識,這是我覺得有遺憾和急迫感的原因。民主政治和文官制度是國家的兩根支柱,如果一個進步很快,一個進步緩慢,我們就有急迫感!

在這一屆考試院的任期內,我最希望的是建立一套訓練的機制。公務人員沒有得到好的訓練不是他們的責任,而是我們的責任。

我承認在公家機關要建立像民間企業那樣的考績、升遷薪俸制度是有困難的,因為公家機關是單一雇主、服務取向,要建立量化指標確實不容易,而且公務人員的來源本來就比較保守、公家機關又更保守,所以不保守的人進來也變得更保守了。

但也不能放棄學習民間企業,所以要建立績效管理制度。這30年來像OECD這類先進國家組織已經把公家機關的績效管理當作顯學。我們要透過修法,把行政指標、要求列出來,以及訓練,讓公務人員靠實際表現得到獎賞和處罰,能有效訓練、工作成長。

文官的改革很難,因此我們也不躁進。我喜歡歷史,常舉兩個中國歷史上推動改革的著名例子來自我警惕,一個是王安石,人還在,政改就已經失敗了;另一個是明神宗時張居正的改革,他活著時雷厲風行,但一過去,就人亡政息了。

很高興「行政中立法」去年已通過,「政務人員法」正在立法院審查,「公務人員體制法」則會在明年提出。我們希望藉這些法案打下文官建設的基礎。我們要推動常務文官、政務官、約聘人員的三位一體制度。尤其是約聘人員以後會變成公務系統中很大的一部分。現在台灣也有不少約聘人員,但是約聘久了也變成「永業制」,一直用下去,不符合真正的約聘原則。

接著,考試院也進入到第二個階段,我稱之為「結構式工程」,就是要讓公務人員自己更具發展性和積極性。

公務員任期生涯長達20、30年,沒有明確的考績、訓練、薪俸、升遷、獎勵等遊戲規則,就會影響整個體系不能與時俱進。

要讓公務人員積極起來,考績是一個基準!我們提出考績法修正案,規定丙等考績要有一定比率,特優人員還要再甲等上加上特優考績。考績沒有比率就是形同虛設。你想想,現在34萬公務人員只有0.02%拿丙等,一年99.8%幾乎全國34萬全部都是甲、乙等,人民真的認為公務員表現這麼好嗎?

建考績和培訓制度的新典範

問:大家都認為「考選容易,銓敘較難」,文官體系不像民間企業,工作常是很齊頭式的,很難做考績評判。這要怎麼辦?

答:我常講考試是我們國家的招牌,雖然看起來容易,但是要考出信度跟效度很難。

信度是要考出能力,效度是要考到國家真正要的人,這屆的考試委員很重視考選制度,都花很長的的時間討論如何出題、審題、評閱才公正。我常說,考試是選賢與能,最高理想是「得天下英才以報考公務人員為榮」。

之前我看到一篇文章提到,一個台大畢業生考上高考,老師卻罵他「怎麼這麼沒出息(考公務人員)!」我看了很傷心,如果大家的觀念都停留在當公務人員沒出息,就表示考試院是失敗的。

問:需要多久才能改變這種保守風氣?

答:這屆考試院任期到2014年,以銓敘、考績為主的文官興革方案可以完成;文官培訓方案因為要和人事行政局合作,所以2015年才會完成。我相信考績和培訓制度建立後,也是建立了一個全新的典範! 訓練要有效,就要跟考績結合起來。你得了這個訓練後,如果訓練成績好考績就會高,升遷也會比較容易,這樣大家就會搶著去參加訓練,而且很認真。

另外,我們也從企業取經學習。我參觀過很多大企業,包括統一、台糖、台塑、裕隆、鴻海等。其中統一的企業文化是永業經營,和政府很像,是盡量不淘汰任何人,以輪調維持活力和增加歷練。

我只能說這些企業是Amazing!難以想像!

問:怎樣為公務人員打造可以期待的職業生涯?

答:中華民國的文官體系是「職涯制」,北歐則是完全相反的「職位制」。職涯制式封閉型的,考進來一直到退休,靠年資得到晉升。職位制是開放的,只要任何一個職務出缺就馬上上網,列出需要的能力,薪資都是透過談判來談定的,約聘是六年為期,最多九年就一定要調整。

我們未來想引進一點職位制的元素,利用約聘制度為公家機關引進活水,使民間企業經驗可以交流。公務員面對新趨勢、新工作如果沒能力,就要給別人拿去做。

舉個例子,紐西蘭在1980年代時曾做到全國公務人員全部契約用人,美國和英國的中下機關可以全權決定部分用人和薪俸;這種權力下放,我們可以考慮。

約聘是契約用人,工作時間可以定,人員比例也可以定,OECD國家是從2%~22%都有,我們大約適合在15%左右。

例如環保、生化科技等領域,常常用人機關急得要死,但建立一個考試制度需要時間,緩不濟急,如果用人有彈性,那麼國家才會有競爭力!

本文出自 2010 / 12 月號

新加坡第一的秘密

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