一、一個「非政治化」的城市
一九八二年九月，中(共)英開始談判「香港前途」，歷時二年，備極艱辛，香港人之焦慮，社會之不安，可由港幣之一跌再跌反映見之。一九八四年九月，中(共)英簽署了「關於香港前途的中英聯合聲明」，動盪的局面始暫平復。無疑地，聯合聲明之簽署象徵了香港進入一個新的歷史階段。從簽署之日起至一九九七年七月一日，是香港的過渡期。九七年七月之後，依聯合聲明，香港主權將歸還中共，而香港則成為一可享高度自主性的特別行政區，原來的資本主義制度與生活方式可繼續維持五十年不變。簡言之，香港雖為中國之一部份；卻可不必行社會主義，此即所謂「一國二制」。
中(共)英「聯合聲明」簽署之後，香港基本上恢復了平靜，近三年來，經濟的表現十分生猛，社會生活也相當正常，但是，深一層看，香港已經在變化。香港已不可能回復到一九八二年談判前的情狀，香港的變化主要是在政治領域。
香港長期以來是一個「非政治化」的商業都會，有行政，沒有政治。港人對政治素來是冷漠的；具有政治興趣或潛質的人，則被政府吸納到龐大的行政機器裡去了，在這一點上，與中國的古典社會頗為相似。但不能否認：香港有一中國所無的法治傳統，政府的行政不止有效率且有系統地收集、回應民意；香港之有充份自由，更為亞洲社會中所罕見。
但在「非政治化」殖民地的香港，有自由，卻沒有民主。香港之法治與自由之根源不在本港，而在倫敦的西敏寺。由於香港有法治與自由，再加上一部頗能回應民意且有效率的行政機器(文官系統)，提供了一個有利於工商業發展的環境，而香港之「非政治化」對於大量因走避政治南來的第一代中國移民更具吸引力，事實上，「非政治化」的性格尤其有助於香港成為一個區域性或世界性的金融中心的地位。「非政治性」可說是香港這個亞洲大城市獨特的性格，以是，長期以來，民主意識在香港幾乎是不存在的。一般的居民對香港這個政治體制，即使在今天，仍然給予積極的評價和認同。
二、「港人治港」與社會的政治化
香港居民的政治意識雖然自六十年代末期開始已逐漸浮現，但這並未根本改變香港「非政治」的性格，香港的急速政治化是因九七問題而觸引的，或者說，港人的政治意識是因自身的前途問題而激發的。八十年代初期，當九七前途放到議程上時，港人就面對面地與政治照面了。
當然，香港居民的結構是複雜的，他們對香港之未可避免地將歸回「中國」的事實，自有不同的反應。不過，有一點是相當普遍的，即七十年代以來的香港，也許是香港最好的時日，港人對香港的生活方式是不願變更的，資本家如此；中產階層如此；一般市民亦如此。中共「一國二制」的政策，純從理論上講，確是針對這個事實而構思的，「一國二制」是香港在非改變不可的情形下維持最大不變的可能設計。誠然，中共肯同意香港保有資本主義，與中共自四人幫垮台後所走的開放與現實主義政策是有關的。
但是，「一國二制」畢竟只是一政策層次的構想，九七後香港如何能維持、保有它資本主義的制度，如何享有「高度的自主性」則是一項十分複雜細緻的政治工程。
有一個很基本的事實是，九七之後，香港與英國的政治紐帶將予割斷，在此同時，香港將成為中共的特別行政區。由於將與英國割斷政治紐帶，從而其法治、自由的根源亦會受到動搖；由於將重歸「中國」。則不能不考慮到中共的社會主義的特性對香港的可能影響。中共顯然瞭解到港人的憂慮，以是，在談判期間，即提出了「港人治港」的口號，而在中(共)英「聯合聲明」中，也把「港人治港」的口號體現在下列文字中：
香港特別行政區政府和立法機關由當地人組成，香港特別行政區行政長官在當地通過選舉或協商產生，由中央人民政府任命，香港特別行政區的主要官員(相當於「司」級官員)由香港特別行政區行政長官提名，報請中央人民政府任命。香港特別行政區立法機關由選舉產生。行政機關必須遵守法律，對立法機關負責。
上面的文字誠然顯示了中共對香港擁有主權以及治權上的關鍵，但九七後香港的政府與立法機關由港人擔任，其行政長官由選舉或協商產生，其立法機關由「選舉」組成，則是清楚地訂明九七後的政府是一民主化的政治形式，了無疑義。這樣的規定，應該可解釋為是在制度上減除中共對香港干預的顧忌，以保障其「高度的自主性」，同時，通過選舉的方式，更給予未來治港港人在統治上的合法性(legitimacy)。簡單的說，要體現「港人治港」的口號，並建立其可信性(Credibility)。民主的選舉方式是有必要的。也正因為談判期間，「港人治港」的口號的提出，激發了一些港人參政的興趣與念頭。
三、「代議制」與政治市場的出現
當「港人治港」的口號叫得最響的時刻，港英政府於「聯合聲明」簽定前，在一九八四年七月及十一月發表了代議政制的「綠皮書」和「白皮書」，宣稱：「逐步建立一個政制，使其權力穩固地立根於香港，有充份權威代表香港人的意見，同時更能直接向港人負責。」港英政府顯然知道九七之後必須下旗「歸國」，以是，劍及履及，加速「非殖民化」的過程，推出代議制，「還政於民」。於一九八五年三月舉行區議會選舉，九月舉行立法局選舉。
一九八三年三月又舉行市政局和區域議局之選舉。並依白皮書之承諾在今年進行政制檢討。毫無疑問，香港政府之自上而下的推行代議制，開放政治，不啻提先落實中共「港人治港」的口號；此使香港社會在過渡期中的「政治化」加速升高，不算誇大的說，在九七問題出現之前，香港基本是一經濟市場，當香港前途成為港人注意的焦點，港人的政治意識大增，而在中共的「港人治港」口號與港英的代議制推出之後，香港已不止是一經濟市場，更出現了一政治市場。一時之間，香港湧現出為數不少的政治性團體和政治企業家，政治市場像經濟市場一樣，政治企業家的素質是參差不齊、良莠互見的。當然，在這個初現而幼稚的政治市場中，很少有像香港經濟市場中那樣巨型級的人物。
港英之代議制，提供了港人進入政治的渠道，固然引發了參政的熱潮，激化了正在形成的政治市場，而幾乎在同一時期，中共為了制訂基本法，先後成立「基本法起草委員會」、「基本法諮詢委員會」。網羅了為數二百餘人的本港人士為委員，整個來說，這些委員大不乏本港各行各業中具有聲望與代表性的人物；但其主要組成則來自工商界的建制階層，巨型級的中國資本家幾乎都被吸納進去了。
「起草會」與「諮詢會」的出現，不啻進一步激化了香港的政治市場。有一點應該指出，由於這些人士主要來自香港經濟市場的建制階層，以是，經濟市場在此與政治市場掛鉤重疊，從而這些在新政治市場上的要角有一種結構性的傾向，去維護原來幾濟市場的運作邏輯，亦即在滅消政治化可能帶來對經濟的衝擊。所以不足幾訝的，他們的整體形象常被視是維持現狀的。當然，這是相對於政治市場上一些非建制層的主張較多較快的變革者的形象而說的。無論如何，自八十年代以來，香港過渡期的社會已經因政治化而發生重大的變化。
四、政制改革的雙軌運作
香港的政治化是環繞著政制改革而發展的。政制政革循著二條軌道進行，一是港英的「代議制」，一是中共的「基本法」。這二條軌道在最後的歸趨上應該是一致的，因為二者都必須以中(共)英「聯合聲明」為本的。
誠然，不論是港英或中共如果違離了「聯合聲明」。將不止使香港未來的「不確定性」加劇，即使九七之前的過渡期亦將不免陷於困擾與憂慮，這對任何一方都是極為不利的。也許很難相信任何一方有違離「聯合聲明」的動機，但顯然的，中共與港英對於香港未來政制形式與精神的理解並非沒有曖昧的地方，至少兩方尚未有明白而確切的「共識」。而雙方對於「代議制」的看法則存有很大的距離。
港英於一九八四年推出的代議制，很難認為與中共「一國二制，港人治港」的口號有何明顯的衝突。但北乎方面一開始對此就表示冷淡，並有疑忌，且聲明不會對港英的政制改革承擔義務。此後，代議制的發展，經過幾次選舉，也可說十分平靜而有秩序，政治化與民主化並沒有像亞、非一般社會出現混亂與不安，這主要地不能不歸功於香港的法治傳統。
應指出者，迄今為止，除區議會之外，立法局的選舉只有選舉團的間接選舉及功能團體的選舉，因此，直接選舉便成為今年政制檢討的中心議題。立法局是香港政制改革的焦點，自代議制實行後，首先加入了一小部份民選議員，於是，立法局的運作也發生了變化，經過了「大亞灣」與「公安條例」二事件之後，委任議員與民選議員在對民意的處理態度上，出現了涇渭之別。
固不論此二事件本身站不站得住，但委任議員自以為是，現輿論為無物的態度，一次又一次地削弱了他(她)們的「反映」民意的「合法性」，也一次又一次地使輿論傾向於民主選舉。誠然，近年來立法局的「強硬」表現不但無補，更且是加多了政治「跛腳鴨」的形象。
港英推動的「代議制」與北平籌擬中的「基本法」，如前所述，呈現了雙軌發展的現象，並且缺少必要的共識。一九八五年十一月二十一日「新華社」香港分社社長許家屯公開提出港英「不按本子」(指中(共)英「聯合聲明」)的指控。北平方面曾不止一次的明白表示，代議制的發展必須注意與基本法的銜接，自「本子風波」之後，港英方面，包括卸任未久的布政司鍾逸傑爵士也曾表示二者銜接的必要性。
的確，在香港的過渡期中，港英與北平的合作是維持「安定繁榮」的必要條件，其實，有關銜接的問題，除了非形式的接觸之外，「中(共)英聯絡小組」就是一制度性的管道，應該有可能謀求共識。關於代議制的下一步究竟如何發展，特別是一九八八年立法局應否有部份直選議員，港府已照過去所宣佈的，將於不久發表政制檢討「綠皮書」，並成立了匯集民意的機構。
就在這個時候，行政局首席議員鍾士元公開對報界表示：本港未來政制發展必須與基本法銜接，政府不能以多數民意來決定，他又指出，九七年英國要將香港交還中共，並非還政於民。鍾氏的談話，引起了輿論截然不同的反應。可說是「本子風波」後的另一新的風波。我們無意猜測鍾氏講話的玄機，值得注意的是，他把「還政於民」與「還政於中(共)」看成兩個對立而不能調和的看法。
五、「還政於中」與「還政於民」
英國定於九七年將香港交還中共，這是「還政於中(共)」，以此，英國不能像過去「非殖民化」一樣，把主權交還當地的人民，那是「還政於民」。這樣的看法是可以理解的。但在一個主權國家，實行民主政治，亦便是「還政於民」。香港九七後的情形是很特殊的，英國把主權還給中共，那固是「還政於中(共)」，而中共實行「港人治港」亦即是「還政於民」。
在未來香港這個特別行政區，「還政於民」，是體現「港人治港」的應有途徑。亦以此，代議制不能說與中(共)英「聯合聲明」有何違離。北平方面擔心代議制有使香港走上一個獨立的政治實體的可能性。其實要消除這樣的疑慮，基本法上是可以明白地作排除性的規定的。再則，香港搞「港獨」比台灣搞「台獨」更不可能成為氣候，任何有這樣獨立的意識，在香港內外都不可能獲得支持的。在香港政治市場上活躍的人，不會連這點政治智慧都沒有。
說到香港政制的檢討，我們也認為應注意與基本法銜接的問題，否則，在法理上言，依中(共)英「聯合聲明」的精神言，基本法是可以否決港英的代議制的，如果其不幸出現了這樣的局面，則真可能引起社會的動盪。此不只中(共)英所不願有，更是港人最不願見到的。
不過，政制檢討，通過客觀理性程序蒐集的民意，應該並必須為港英與北平所尊重，港人對政制的意見，不止關乎代議制的的發展，亦關乎基本法的制訂。北平一直表示尊重港人的意見，並說明基本法將經過「三上三落」，謀求共識，始能定案。的確，要使基本法成為「港人治港」的根本法律依據，必不能沒有港人普遍的共識。唯有獲得港人普遍認同的基本法，才能成為九七後維持安定繁榮的支柱。
六、落實「聯合聲明」的民主化政制
中(共)「英聯合聲明」是中(共)英的共識，港人雖無參與談判，但也普遍地默受了；而國際社會則給予了條約性地位的承認。以是，「聯合聲明」已鋪好了香港九七後新路程的基礎。而九七之後據以管治的則是正在草擬的基本法，但基本法亦必須依「聯合聲明」這個本子的規定與精神來設計。
前面已指出，聯合聲明本子裡所規示的九七後的香港，是一個有高度自主性的民主化的政治結構，從而，基本法也不能不考慮與目前正在發展的代議制銜接的問題。如實地說，除了因「聯合聲明」的規定，香港應該走民主化道路外，香港年來的政治化以及政治市場的出現，如要使未來「特別行政區」的香港政府能夠獲得港人的認可支持，也不能不走民主化這條路。
代議制與基本法的「銜接」是有必要的，香港的社會大眾不會希望看到二者「對抗」或各行其是的局面。其實，銜接之所謂問題，應該不在民主化的方向上，而是在民主化的「速度」與「形式」上。民主化的形式牽涉到立法機構與行政部門的關係應如何等關鍵性設計，確需要深思熟慮，英國式與美國式或其他形式，都只有參考價值，而不能盲目照搬。
至於說到民主化的「速度」，的確不能冒躁急進，新任港督衛奕信爵士在就職演講中對政制改制指出：「如果需要任何改革，就必須審慎從事，循序漸進，斷不能因此而影響我們穩健發展和我們所珍惜的安定。」事實上，在香港這個政治市場上，凡是有害於安定與繁榮的貨品都不會有任何銷場。要求安定繁榮的不止是大資本家，中下層的市民亦莫不然。但是，什麼才算冒躁急進？什麼才算循序漸進？這就多少涉及到主觀的判斷了。
我個人認為，香港代議制的發展，迄今為止，不能算是冒躁急進，我甚至以為在八八年開放部份的直選亦不致有害於香港安定繁榮。反之，這或者更符合循序漸進的精神，並且會給正在急速弱化的政府(特別是立法局)權威注射一些新的能量。當然，港府假如採取格外謹慎的立場，把立法局的直接選舉推後到基本法完成之後再作決定，也不必會違拗香港政治市場的動律。
不能否認的，工商界與一般市民中，對於八八年有直選，不論多少，確有很大的保留。不過，那樣的話，基本法將有更重的負荷，亦即在九七之前，勢須在更短的時間中，提供一個壓縮的日程表，俾使立法機構中以選舉(包括功能團體的選舉)產生的議員構成主體。因為這是香港過渡期為九七年權力順利轉移所應作的政制安排。
七、信心的試金石
香港在過渡期中，一直對前途存著信心問題。不錯，港人對前途的信心，在很大程度上，決之於中國大陸的政策與發展。但是，九七之前，基本法能否落實「聯合聲明」，能否與「代議制」順利銜接，建立起一個為港人普遍認同的新政制，卻是信心的試金石。
(金耀基為香港中文大學社會學講座教授)
