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都會大幻影?-大型購物中心政策多艱

文 / 許彩雪    
1993-06-15
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都會大幻影?-大型購物中心政策多艱
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九年前,台北市民曾編織一個夢想:

將來購物、看電影、甚至辦公,可以不必再跑遍整個台北市,飽受塞車之苦、看盡商家臉色。一切生活所需活動,都可以在一片廣闊、平坦土地上豎立起的現代化建築群--大型購物中心內完成。

改善生活品質的指標

規畫專家告訴台北市民,這是商業現代化、生活品質的革命性改變;而這個夢想將在明日台北希望之所寄的信義計畫區內落實。

九年過去了,偌大的信義計畫區,市政中心正在動工,此外除了世貿展覽館、凱悅酒店聳立之外,停車場和蔓草、鷹架補滿空地,大型購物中心的美夢早已為主事者遺忘。「以前從沒聽說有這個名詞,」現任台北市政府工務局都市計畫處處長蔡定芳,甚至否認台北市政府有過這樣一個計畫。

但是他都在銷售另一個大型購物中心的美景,只是這一回希望寄在北市的北邊--士林新文化中心。

「二0一0年台北市將是人性化、多元化、現代化、交通順暢化的國際都市,」蔡定芳指著士林文化中心模型:「大型購物中心就必須以此目標塑造,才是道地的。」這塊占地三.八公頃的土地,早先曾被規畫為毛豬拍賣市場。

不只首善之區的都市計畫主管官員向人民築構這一個都市發展的新神話,大型購物中心更被納入六年國建,成為提升商業服務品質、均衡區域發展、改善生活品質等多重任務的媒介及指標之一。「國外所得高的國家,都有大型購物中心,我們沒有好像說不過去。」經濟部官員相信。

於是,「要將台灣地區規畫成十八個生活圈、五大都會區,每一個生活圈要建一個大型購物中心;每一個都會區要建兩到三個大型購物中心。建設完成後,民眾按半小時生活圈、一小時都會區的規畫,可以享受舒適、便利的購物環境。」經建會的專家這樣描繪著未來六年國建的生活遠景。

牽涉土地利益

披了六年國建外衣的大型購物中心,追本溯源是經濟部「商業現代化」政策下的策略目標。民國七十三年,經濟部就想以信義計畫區的開發案做為試金石。無奈延宕九年,這項政策不僅掉入國建困境,更凸顯政府部門各自為政的窘態。

和許多六年國建進度緩慢的難題一樣,大型購物中心也遭遇土地問題。只是當焚化爐的土地徵收遭到各地抗爭時,讓地主歡迎都來不及的大型購物中心,由於本質上屬於土地從低度向高度開發,先天上就免不了爭議、一開始就注定難產。

「牽涉土地的利益太大,使大型購物中心很難推動,」一位曾經參與政策的前經濟部官員承認。

信義計畫區的大型購物中心開發案,當初夭折在土地未能充分掌握,就是因為土地所有者--國防部兵工署,當時眼看國泰建設以一坪九十萬元標購南京東路土地,而決定不願讓售只願標售,使得一樁敲鑼打鼓的開發案落得無疾而終。

「就土地開發而言,它是一個相當失敗的案子,」曾擔任該案指導人的中華開發公司顧問蔣智明博士惋惜地指出,如今東區地價高漲,要重新來過更加困難。

信義計畫案風波未了,台北市在民國七十七年、七十八年又相繼發生榮星案、京華案,掀起都市土地變更過程中政商勾結的滿天疑雲,更使企業結合土地開發的大型商業投資動見觀瞻。「要讓都市內一大片土地變更為商業用地,談何容易?」一位投資者認為官員碰到土地問題,寧願「不做不錯」。

引發部會之爭

在業者一再反應土地取得和土地變更是最大的障礙下,經濟部把一開始的重點:稅賦減免、協助資金取得等一般性獎勵措施,轉向朝解決土地問題著手。

前任經濟部長、現任經建會主委蕭萬長曾有意將有關辦法提高到立法層次,「將土地問題一勞永逸解決。」現任經濟部商業司長汪雅康解釋這段構想過程。

經濟部的想法是,透過立法排除都市計畫法及其他相關法律的束縛,將土地取得與土地變更由中央主管機關(經濟部)決定;另外,經濟部也傾向不要求業者捐地,以免降低業者投資興趣。

從民國七十九年開始規畫,躊躇兩年多,至今卻猶拿不出手的「大型購物中心設置條例」,引發了經濟部和土地主管機關內政部之間的立場之爭。

「經濟部這是越俎代庖,」內政部營建署綜合計畫組組長郭年雄便不以為然:「他們的想法太天真了。」

營建署都市計畫組郭建民組長進一步指出,不循正常管道解決,「工業區土地如果可以任意改成商業區,大家都去買工業區土地來變更,怎麼得了?」

郭年雄更從實質面分析,大型購物中心牽涉層面極廣,會對整體土地使用產生全面性衝擊,包括交通、環境影響,並不只是基地內部整體規畫的問題,因此更不可能排除在都市計畫考慮之外。「換了誰來我們這個位置,都會做一樣的處置。」郭年雄認為,除非修改內政部的法令,否則「大型購物中心設置條例」終會與現有土地相關法令牴觸而無效。

踢到鐵板的蕭萬長,無奈之餘,將研議近兩年的「條例」降級為「辦法」。一方面幕僚又在回歸都計法令的原則下,找出一把尚方寶劍,即都市計畫法第二十七條第一項第三款規定--為適應國防或經濟發展之需要,上級政府得指定各該原擬定機關期限為之,必要時得「逕予變更」。

但在捐地方面,雙方仍有歧見。追求經濟效益的經濟部認為,捐給政府,如果政府無預算,也無法實際開發,不如讓業者以投資公共建設抵銷捐地。

這與內政部為了加強「地利共享,漲價歸公」精神,正在修定的土地法令相違。內政部最近才在通盤檢討「非都市土地使用管制規則」時,決定將非都市變更地目案一律捐地三成的原則,納入修正條文,成為強制性規定。

列不列入文字的規定,也成為拉鋸的焦點。商業司並不傾向把捐地規定放入設置辦法中,「捐多少,由業者自己去和地方談,每個地方政府不同,可保留一點彈性。」汪雅康表明立場。

內政部則擔心,一旦該辦法出爐就可施行,而內政部這方面土地法令修法日程趕不及,業者可利用過渡階段賺取暴利,因此希望經濟部最好在設置辦法中直接加以規範。

因著土地的高度敏感生,財團已伺機而動,如何監督不使大型購物中心開發成為土地炒作的新途徑,更為各界矚目。

防弊措施只有兩條

在經濟部的辦法中,將聯合各部會正、副首長組成審議委員會,審查動輒將達百億元以上的大型購物中心投資案。

「只有中央來決定,才能擋得住地方利益糾葛的困局,」太平洋建設副理周子迪認為過去林口新市鎮發展失敗,就是因為地方政府撐不起來各方利益團體的壓力。

台中逢甲大學都計系主任高孟定卻持不同看法,他認為只有從都市計畫的程序,由地方往中央審議的方式,才能考慮到都市空間整體影響,「經濟部只看經濟效率。」

至於防止土地炒作,辦法中曾考慮規定業者一旦不繼續投資,其變更為商業用地的土地必須回復原來用途。但一位業者質疑:「打上水泥的地,能再變回農地嗎?」

汪雅康承認,設置辦法中防弊措施只有兩條。「幫他蓋起來,才是我們的目標。」他認為:「供給少才有弊端,我們就把供給放大。」因此,究竟會有多少家大型購物中心開發案將被許可,他傾向避開家數限制,「讓市場競爭發揮。」

土地問題前進二步、後退三步,使這項設置辦法始終端不出經濟部大門。兩年多以來,經濟部不下五次向外宣告該辦法即將定案,且業者可依法提出申請,卻次次落空。甚至一位次長還曾因輕易把草擬中的辦法向外透露,而挨蕭萬長一陣好刮。幾個月前卸下商業司長職務的吳慶堂也曾禁不住感嘆:「一無所成。」雖然汪雅康透露,今年九月該項辦法就會拿出來。但一位業者認為,就算辦法出來,政府部門間未協調好,還是於事無補。

缺乏清楚定位

深究這項政策牛步化的原因,缺乏清楚定位,是最大癥結。

郭年雄指出,兩個月前他就趁開會機會,向商業司建議回頭想想,究竟大型購物中心政策的目的是什麼?什麼才叫大型購物中心?區位配置、數量如何?政府為此政策需要各部會如何協助?

「大型購物中心如果是純粹的商業行為,為什麼要政府來獎勵?」台大城鄉研究所教授張景森則從都市計畫的角度質疑。他指出,國外並沒有為大型購物中心訂定獎勵辦法的前例。「大型購物中心使市中心商業加速衰退,等於城市生活消失。」他說:「為何不把振興老街當做一項政策?」

「為了這個政策,政府準備付出什麼代價?」曾經對大型購物中心開發案感興趣的太平洋建設副總經理章啟明就舉例,政府目前要推動的台糖台中大型購物中心案,太浪費土地資源。

來不及尋求合理定位,一些業者已鑽法律漏洞經營業務,使大型購物中心牽涉的法令層面更加複雜。

由豐豐企業投資的萬客隆批發在工業區經營零售業務,因為違反工業區使用規定而遭處罰。但在此之前,不少業者便觀望萬客隆違法卻不見處罰,逕相效法。以台北五股工業區為例,在萬客隆進駐後,一些家具城跟著進占,毗連成街。許多想投資大型購物中心的業者,便心存觀望,「假如它過關,我們也可以比照。」

推不動的空中樓閣?

曾有研究國外大型購物中心發展經驗的中華徵信所副總經理陳滿雄則憂慮,在嘗試過程中,審查標準如何選定?出了問題誰來因應?如何因應?一連串問題,政府還沒有準備好。

太平洋建設副理周子迪就建議,類似大型購物中心這樣的大案子,應建立政府與民間對話的機制,「我的投資成本效益,你的社會成本效益如何對話?把各種因素轉換成錢,定期加以檢視,」他認為這樣才能使政府公權力和民間利益得到折衷。

歷經四任經濟部長、商業司長而猶未見任何政策成果,它會是六年國建又一個推不動的空中樓閣,或是妥協於既得利益下的產物?

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