每一國外交皆受國際及國內因素之影響，我國自不例外。而外交與內政又交互影響，呈現互動之關係。在最近的末來，相關的國際和國內因素可能有對我不利之處，亦有對我有利之處。近年我國在對外關係上不斷努力開拓，己頗有進展。因此，回顧過去，展望未來，我國外交處境似已由谷底逐漸回升。
內政外交互為影響
任何國家，處今之世，其內政與外交皆會產生互動關係。美國對伊朗之秘密軍售，已使雷根在國內的聲望顯著降低，而且似已傷害到副總統布希在一九八八年競選總統的前途，連帶改變了有志逐鹿總統寶座者的部署。秘密軍售案亦可能導致美國國家安全會議制度上的改革。美國人民所表現出對伊朗政權之厭惡，亦會使美伊雙方有意推動改善關係之人士，格外謹慎。
涉及強權利益地區之國家，其外交深受國際因素之影響。分裂中國家所受外來影響尤深，學者稱之為「被滲透的國家」（the penetrated state）。例如德國戰後被英美法蘇四國分佔，而形成東、西德和柏林三個不同的單位。西德以統一尚未完成，故將國家組織法命名為「基本法」，而不稱為憲法，以示該法之暫時性與過渡性。奧地利宣告為中立國，乃其取得主權國家地位之交換條件。
東亞與歐洲，同為戰後美蘇兩國冷戰之主要戰場。我國外交自受冷戰之影響，政府撤退至台灣後，美國以為台灣將迅速落入中共之手，故於一九五○年一月發表白皮書，放棄對我國之支持，準備承認中共政權。同年六月韓戰爆發，美國體認國際共黨逐步赤化世界之野心，毅然出兵援助韓國，並下令第七艦隊協防台灣，恢復對我國之軍經援助。一九五四年中美協防條約簽訂後，我國正式成為美國圍堵共產擴張的夥伴，國際地位又轉而上升。
「中共牌」的背景
六○年代初，中蘇兩共爭執公開化。美國有意拉攏中共，倡言「圍而不孤」中共之說，後因越戰及中共之「文化大革命」，使與中共搭橋之推動停頓。一九六九年中蘇兩共在珍寶島之武裝衝突，和美國決心自越南撤退，使美國與中共皆力求改善彼此關係，導致一九七二年尼克森訪問大陸，開啟打「中共牌」之政策。
美國對華政策之改變，使我國外交處境漸趨不利。我國迫而退出聯合國及其隸屬之專門性國際組織，許多國家亦轉而承認中共。尼克森原擬於連選連任後與中共建交，後因水門案爆發，自顧不暇而作罷。
福特政府因南越淪亡，未便對我斷交。卡特上台後，即策畫承認中共。一九七八年末，蘇越共勾結，擴張勢力。美國與中共同感威脅，雙方迅速完成建交，中美正式邦交斷絕。
一九七九年蘇聯進軍阿富汗，美國放棄對蘇之和解，與中共之關係更形重要。雷根執政後，為繼續拉攏中共，不僅放棄提升與我國關係之初衷，反而接受中共之要挾簽訂對我不利之「八一七公報」。
中共於一九八二年宣告放棄聯美反蘇之政策，而採「獨立自主外交」，蘇聯亦重申改善與中共關係之誠意，導致雙方開始定期談判，並於談判過程中，在經濟、文化等各方面增進關係。
美國打「中共牌」之基本前提是：中蘇兩共歧見日深，難復舊好；與中共改善關係、協助中共四化，可增加中共牽制蘇聯之力量，但不致危害到美國在東亞的友好國家之安全。中蘇兩共關係增進後，美國迄今認為，上述前提仍然可以成立。因此，美國不使無改變打中共牌之意，反而更增拉攏中共之決心。
美、蘇、中共三角關係之變化對我影響巨大。一般學者皆認為，美蘇關係如獲改善，可減少美國拉攏中共之需要。然而近年來美蘇關係並無改善之跡象。前年日內瓦高峰會後，雙方關係頗有轉佳之希望。但是去年一年中，一些預料外的情勢發展，使得雙方關係不進反退。冰島會談之失敗突出雙方立場之分歧與不易化解，象徵關係好轉的核武協議似不易在雷根任內達成。今年元旦，蘇聯不顧前年的約定，拒絕與美國透過電視，互向對方人民祝賀新年，亦反映蘇聯領導者戈巴契夫對雷根個人及其政策的反感。
蘇聯一方面似已放棄與雷根領導的美國修好，他方面則加強對中共之修好。戈酋在海參崴的演說中，不僅放棄蘇聯一向堅持談判不得涉及阿富汗等第三國的立場，更表示願意讓步，以黑龍江和烏蘇里江的中航道為雙方的邊界線。雙方協議停開九年之久的邊界會議，將於今年二月恢復舉行。
面對中蘇兩共關係之不斷增進，美國對中共之拉攏亦毫不放鬆。中共為免過份刺激美國，亦對美國特別示好。因此，中共於去年放棄原先的立場，允許美國軍艦訪問青島，不曾要求美國先行公開聲明軍艦並未攜帶核子武器；溫伯格訪問大陸時，獲准至向為外國人禁地的西昌太空中心參觀。
總之，三角遊戲中，中共居於兩面討好之有利地位，得以從中漁利。在美蘇關係難以改善而美國不改拉攏中共之政策下，中美之間的關係難有突破之機會。
外交處境似已改善
中美之間的外交關係，近期內或不易恢復，惟我國整體外交處境似已逐漸改善。
如以傳統外交尺度來衡量，我國外交處境與理想情形仍有很大的差距。與我國有正式邦交之國家只有二十三國，我國只參加了十個政府間的國際組織。但如以非傳統的外交尺度來衡量，我國外交處境正不斷改善中。我國與一百四十餘國有實質關係，參加了七百多個民間國際組織。
上述有實質關係的國家中，某些國家與我國有外交關係之實而無其名，如美、日等國。有些國家派駐我國的代表皆是資深的大使或大使級人士，如美、日、法等國。有些國家仍允許我國派駐官方代表，設立以我國國號為名稱的代表辦事處，如厄瓜多爾等國。
更重要的，這種情形有增加之勢。去年我國在科威特設立官方商務辦事處，中共的抗議並未收到阻止之效。我國在巴林、巴基斯坦及土耳其等國的實質關係，亦有新酌進展。他方面，某些拉丁美洲國家可能會於去年繼玻利維亞之後承認中共之傳說，並未成為事實。此或與我國有效運用外交工具有關。
更令人鼓舞的是我國彈性外交之展現。多年以來，國內外有心人士一再要求政府在外交上採取彈性作風。去年政府對亞銀案之處理，多少表現了彈性外交。亞銀當局不顧我國之強烈抗議，擅改我國名稱。以往我國對政府間之國際組織向採「漢賊不兩立」之立場。凡是中共以「中國」的名義進入的國際組織，我國皆毅然退出。亞銀是政府間之國際組織，在允許中共加入前，已與中共達成協議，將我國名稱由中華民國改為「中國、台北」。此次我國抗議不成後，只宣告不參加年會，並未退出亞銀，同時繼續承對亞銀之捐款。
展現彈性外交
在非政府間之國際組織中亦有進展。我國以正式會員身份，加入太平洋經濟合作理事會和太平洋盆地合作委員會。兩者皆可能為未來太平洋地區經濟合作官方組織的先奏，其重要性不言可喻。我國入會時並未堅持以中華民國之名稱加入。另外，在奧會模式下，我國亦重返亞洲奧委會。
政治與經濟是資本
由於國內因素的影響，我國的外交彈性有其極限，而難符合一般人的期望，採取類似西德或南韓的做法。中共所控制的領土面積與人口，遠超過台澎金馬的面積與人口，其間的差距遠大於東西德或南北韓之間的差距。此種差距在注重現實的國際社會上，使中共獲得較我國政府為多的外交承認，亦使我國不能接受中共「三通四流」之提議。西德立國以來帥允許東德貨物進入西德，且於加入共同市場後，要求將東德貨物視為西德貨物，流通於共同市場之內。
西德大於東德，整體經濟力量超過東德，故不必擔心東德會以政治力量操縱西德的貿易。西德能接納數百萬逃離蘇聯、波蘭及東德的日耳曼人，大部份亦拜有安置的空間之賜。反觀我國，經濟發展雖號稱世界奇蹟，但是整體經濟力量仍然有限，而且以對外貿易為取向，禁不起他國以政治操縱貿易之傷害。我國人口密度高居世界第二，如以實際平原人口密度而言，實居世界第一。因此，我國難以效法西德，允許大陸人民來台訪問和定居。
我國形象改觀
中共自恃所控土地大及人口多，視我國政府為地方性政府。中共所提台海兩岸的談判，只說國共兩黨之對等談判，而不提兩倘政府之間的談判。此與南北韓的談判不同。
我國長期的戒嚴與禁組新黨，造成在國際間的不利形象，政府已決定取消之，而使我國形象改觀。去年選舉已被視為開啟了兩黨政治。今後國內政治可望因制度化的競爭而愈趨穩定。政治的安定，向為經濟發展不可或缺之環境，亦為嚇阻中共武力犯台之主要因素之一。
美國拒售我高性能飛機與魚艾飛彈，為確保對台海之制空權與制海權，我國已在此等武器之自製上獲得顯著進展。美國亦拒絕中共之抗議，繼續提供我國軍事科技。國防自主之增進、政治安定與經濟之繼續繁榮，成為我國外交處境繼續改善之基礎資本。
（周煦為國際關係研究中心副主任）
