去年十月，美國在台協會(AIT)主席白樂崎，在回答記者有關台灣統獨問題時，發表了語驚四座的談話，他表示，即使「中華民國」的國號改變，「台灣關係法」仍然有效。
對白樂崎的談話，台灣立即熱烈回應：主張台獨的民進黨把這項說法當作是美國對台海安全的一項保證，認為當中共以「台獨」藉口侵台時，美國將出面干預。然而，針對白樂崎的說法，美國國務院都出面澄清，指出這不是美國官方政策；AIT在台處長魯樂山特別為此向行政院長郝柏村重申，美國會繼續遵循一九七二年「上海公報」中的「一個中國」政策。
台北對此事的熱度並未因此冷卻，國大選舉期間，民進黨高舉「台灣關係法」，促銷台獨政見；國民黨則拿「上海公報」，宣告國際間不會接受台獨。美國則對此保持中立，不願因為幫那一邊而落人口實。
布希主導對華政策
幸好，選舉結果讓美國鬆了口氣，可以不必為「台灣關係法」究竟可行到什麼程度多作解釋。台大政治系教授包宗和指出：「選舉結果是符合美國期望的。」然而，大多數台灣人民，仍感到疑惑的是：「究竟是誰在決定美國的帝國政策」？」「當美國不再需要打「中共牌」時，是否仍將重視台灣安全？」「對提升台灣的國際地位，美國的意願有多高？」
中美關係專家羅伯特．沙特(Robert Sutter)認為，由於布希總統曾在一九七０年代掌理美國駐北平辦事處，使得布希相信，他有足夠的能力應付中共領導人，也有能力擬出最好的「中國政策」。因此，布希一手主導美國的對華政策。
布希上台以後，一方面深信，與中共發展關係可使西方工業國家無論在政治或經濟上都蒙其惠；一方面認為，中國大陸的人權問題已漸獲改善。因此，一九八九年後，布希政府再度小心翼翼地維繫「中」美關係，相對的，與台灣的關係更為疏淡。
觀察家認為，對布希的「中國政策」有直接影響的，主要是在一九八九年祕訪北京的國安會秘書長布倫特．史考克洛夫特(Brent Scowcroft)及副國務卿勞倫斯．伊葛柏格(Lawrence Eagleburger)。這兩個人的觀點承襲了前國務卿季辛吉(Henry Kissinger)的看法，強調中共在國際間的政經地位，卻忽略中共的內部改革及中國大陸的人權問題。
不過，民主政治的最大優點及最大缺點是，政策是由一群意見相左的人共同擬定，這同樣反應在布希的「中國政策」上。不僅在美國國會中引起諸多爭論，甚至，執行政策的下游單位，也出現不同的詮釋及作法。
「中國通」意見多
文化大學美國研究所所長陳毓鈞認為，蘇聯崩解之後，美國的「中國政策」應有更高的自主性，可以出現更多不同意見，而不必擔心會觸怒中共。
或許正因如此，儘管美國政府對北京當局更為寬容，卻有更多「中國通」公開發表不同於布希的看法。例如，前美國駐北平大使李潔明近來常嚴詞譴責中共政權；白樂崎更勇於公開他對「台灣關係法」的看法，甚至直言短期內台灣與中國大陸不可能統一。
一位與自樂崎關係相當密切的人士指出，從五０年代，白樂崎開始他的外交官生涯後，便一直反對共產主義。白樂崎不是走實用路線的人，他認為國與國間的外交關係不應只重表面的短期利害。
相反的，AIT處長魯樂山卻較著重實用主義，他的作法與布希較為接近。由於白、魯兩人根本上的差異，使他們對既定政策出現不同的詮釋。
除了AIT外，美國國會讓事情變得更複雜、更富戲劇性。正如歷任總統所抱怨的，美國國會是由五百三十五個國務卿組成的。白宮的「中國政策」一向在國會中引發熱烈爭論，過程總是曲曲折折。不過，如一位不願具名都熟諳中國事務的國會助理所言，這些爭論「都對台灣利益相當有幫助」。
美國國會基本上對政府政策仍有一定的影響力，當卡特總統決定與中共建交時，是國會要求在「台灣關係法」中加上保障台海安全的條款。儘管國會支持美國與中共關係正常化，不過，同樣有許多議員支持參議員約翰．葛倫(John Glenn)的意見 基於美國利益及我們的道德感，我們必須協助台灣。
該國會助理並且指出，由去年國會熱烈討論是否要給中共最惠國待遇一事，可以發現，原先主張維護美國與中共外交關係的「主流派」，在冷戰結束後的此時，已不再這麼想了。
有更多的議員反對布希的政策，如民主黨籍的參院亞太小組主席索拉茲(Solarz)，以及一向反對民主黨到底的共和黨參議員傑西．漢姆(Jesse Helms)都一致主張，如果要繼續給中共最惠國待遇，必須要有附帶條件－－支持台灣加入GATT。當然，這個組合能發揮的力量仍屬有限，因為許多共和黨議員仍是布希的忠實支持者。
「台灣遊說團」力量大
無論如何，在美國國會裡，台灣仍有許多朋友，只是這些人近來比較沈默了些，主要原因正如白樂崎所說的：「現在，美台關係是一九七九年以來最好的。」一位國會助理補充：「國民黨最近不太需要動員這些人。」
民主黨國會主席雷諾．布朗（Renald Brown)去年十二月訪台時表示，美國國會裡的「台灣遊說團」，是除了「以色列遊說團」外，活動力最強、效果最好的團體。只是觸及「中國政策」時，這個遊說團所能發揮的最大功能，只是讓台灣瞭解白宮及國會的動向如何。
更深層去看，「中國政策」其實也是民主共和兩黨相互攻擊的工具。一九五０及六０年代，共和黨用此譴責民主黨，一手讓中國大陸變色；而現在，角色正相反，民主黨極力抨擊布希的「中國政策」，主要原因在於－－布希是共和黨人。可以預見，在總統大選期間，民主黨會繼續以此大作文章。近來甚至傳言，美國可能會提升美台間的官方關係，這正和兩黨彼此較勁有關。
不論動機如何，國會議員間的動作還是對台灣有利。或許，「中國政策」不是由一個人單獨決定，對台灣還是件幸運的事。
究竟美國的「中國政策」走向如何？
今年一月，白樂崎在訪台期間，斷然否認美國的「中國政策」有任何改變。不過，陳毓鈞對此說法表示懷疑。他認為，「雖然目前為止看不到明顯的改變，不過，美國正在重新評估「中國政策」。」這可由美國政府支持的「美國之音」，在中美斷交後，去年再度派記者到台灣來，看出蛛絲馬跡。
陳毓鈞並且認為，冷戰結束後，將使美國的「中國政策」更有彈性，末來更願意銷售武器給台灣，因為「中共不見得能怎麼樣！」
包宗和也持相同看法，認為美國的自主性比以前高得多。他觀察，從尼克森到布希，美國的「中國政策」都走實用路線，主要原因在於中共擁有強大核武，可以共同抵禦蘇聯。但現在，美國「沒有什麼好再懼怕中共的了，美國不會真的損失什麼。」
只是，政策大變動卻不可能，包宗和指出，「局部而漸進的改變才是可能的策略」。陳毓鈞則認為，改變在兩、三年前就開始了，一九八九年就可看出端倪，華府那時便準備與兩岸政權保持相同距離。這種轉變，儘管美國官方並末明顯宣告，都是相當重要的轉捩點。
跨上國際舞台
基本上，美國的態度是極端緩慢而謹慎的，即使民主黨入主白宮也不會改變。卡特政府的國安會顧問亞倫．懷丁(Allen Whiting)觀察：「儘管國會施壓，希望美國支持台灣加入GATT以外的國際組織，不過，白宮並不準備這麼做。」很明顯地，美國只願意協助台灣加入經貿性的國際組織。
如白樂崎所言：「台灣加入國際性經貿組織是合理且必要的，所以，美國支持台灣成為這些組織的一員」。不過，台灣是否能重返聯合國，都又另當別論，「我們不準備在此時發表任何看法，」白樂崎說。
陳毓鈞則認為，美國不必再那麼小心翼翼，在蘇聯崩解後，中共已被孤立，實在沒有與美國抗衡的能耐。他甚至認為：「出現兩個「中國代表」的情形，應該不會太遠了。」陳毓鈞指出，台灣要重返國際社會，首先必須先成為國際組織的一員，「雖然，對台灣和其他國家的外交關係，美國能幫的忙有限，不過，透過加入國際組織，卻可以增進台灣與其他國家的關係，美國對此應該會有興趣。」
接受「分裂國家」模式
包宗和更強調：「美國應該加強與台灣的關係，同時，協助台灣加入國際組織。」他認為，雖然現階段讓台灣加入聯合國相當困難，不過，美國仍可協助台灣加入其他重要的國際組織，如IMF、OECD，甚至「世界七大工業國(G7)，也未嘗不可。」
儘管腳步遲緩，美國愈來愈準備接受台海兩岸存在兩個政權的現實。「白樂崎似乎暗示中共承認台灣與中國大陸分裂的現實，」包宗和觀察：「雖然不能公開這麼說，不過，白樂崎相當願意正規中共從未統轄台灣，台灣政權一直存在的政治現實。」
包宗和的觀察並非空穴來風。在今年離華記者會中，針對記者提出「雙重承認」可行與否的問題時，白樂崎語意深長地說：「我們已根據我們觀察到的情況，做了一些事。」
然而，美國未來是否會支持中國採取「分裂國家」模式呢？包宗和認為，「台灣關係法及上海公報其實已提供了「分裂國家」模式的基本要件，儘管中共至今仍不同意接受這個模式，上海公報已經足夠配合「分裂國家」模式，」包宗和說：「因為它從未明確定義，什麼是「中國」。陳毓鈞則補充說，只要情況允許，中華民國政府及台灣人民都將同意接受「分裂國家」模式。
懷丁則相信，就美國立場而言，兩岸願意採行「分裂國家」模式，會是最好的結果，「這最符合民主及人權原則」。他觀察，兩岸分別採行的制度，在四十年的分離之後，已經南轅北轍，很難統合在一起。只是，中共領導人不會接受這麼做，「看來，只好等那些老人走了以後再說，」懷丁表示，「目前，比較可能的是兩岸組成結構鬆散的經濟共同體。」
保持距離，以策安全
大致而言，受訪的學者專家都認為，對兩岸的統獨問題，美國最好是保持距離，不要介入。懷丁指出，「我不認為美國真的能幫什麼忙，最好的方式還是由中國人自己經由雙邊協定，達成統一。」他說：「美國現在採取任何行動，恐怕只會對台灣不利。」
陳毓鈞表示，美國一下給中共太多壓力，只怕會招致反效果，「中國那麼大又那麼窮，實在很難要求它馬上改變，美國國會的一些激進派議員，應該試著瞭解中國，他們或許太心急了。」
包宗和認為，改變中國大陸的最好方式是，「以台灣經驗做例子，讓中共經濟發生質變。」他並且指出，台灣的民主政治已逐漸影響美國的對台政策；白樂崎也支持這個觀點，「台灣在民主政治上的進步，的確對美台關係有莫大助益。」陳毓鈞則明確地說，美台關係改善的最大因素，在於「台灣有能力改變它自己」，這的確比美國國會的遊說團還要管用。
就最近的國大選舉結果來看，大多數台灣人民是保守的，這個結果與若干自由派美國國會議員的認知頗有差距，或許可以促使這些人調整過去的觀點。而這或許也可以證明包宗和的說法：「解決政策爭議的最好辦法，還是民主方式。」
斷交前的重擊－－上海公報
美國總統尼克森應「申華人民與和國」總理周恩來之邀，於一九七三年二月二十一日至二月二十八日訪問「中華人民共和國」……。
尼克森總統於三月二十一日和中國共產黨的毛澤東主席會唔。兩位領袖曾就中美關係及世界事務嚴肅而坦誠地交換意見。
中國和美國在他們的社會制度與對外政策方面仍存有基本的岐異。不過，雙方同意，無論擁有何種社會制度的國家，都應依據尊重所有國家之主權與領土完整、不侵略別國、不干預別國內部事務、平等互惠及和平共存的原則，處理他們之間的關係。國際爭端應該在此一基礎上化解，而不應訴諸武力的使用或威脅。美國和中國已準備將這些原則應用到彼此間的關係。
基於上述這些國際關係的原則，雙方表示：
．中國和美國邁向關係正常化符合所有國家的利益；
．雙方都希望減低國際之間發生軍事衝突的危險；
．雙方都不應尋求亞太地區的霸權，而且都反對任何其他國家或國家集體建立此種霸權；同時
．雙方都無意為第三者進行談判，或與另一國家達成針對其他國家的協議或諒解。
雙方檢討了中美之間長期存在的嚴重爭執。中國方面重申其立場：台灣問題是妨礙中美關係正常化的關鍵問題；「中華人民共和國」政府是中國的唯一合法政府；台灣是中國的一省，且早已回歸祖國的懷抱；解放台灣是中國的內部事務，任何其他國家都無權干預；所有的美國部隊與軍事設施都必須撤出台灣。申國政府堅決反對任何旨在造成「一中一台」、「一個中國兩個政府」、「兩個中國」、「台灣獨立」，或倡議「台灣地位未定論」的活動。
美國方面聲稱：美國認知台灣海峽的所有中國人皆堅持只有一個中國，且台灣是中國的一部分。美國政府未挑戰此立場。美國重申它希望台灣問題由中國人自己和平解決。由於對此一遠景心存希望，美國肯定自台灣撤出其部隊與軍事設施的終極目標。在此期間，美國將隨著該地區緊張情勢漸趨緩和，而逐步減少其在台灣的部隊與軍事設施……。
(摘自上海公報)
公共法九六－八，一九七九年四月十日第九十六屆國會一項法案
本法乃為協助維護在太平洋地區維持和平、安全和穩定，並授權保持美國與在台灣的人民之間的商業、文化，以及增進美國的外交關係，以及其他目的。
本法由參議院及眾議院聯合制定。
(簡稱)
第一條
本法可稱之為「台灣關係法」。(判定與政策聲明)
第二條
(1)總統業已終止美國與一九七九年一月一日之前被美國承認為中華民國之在台灣的統治當局間的外交關係，國會認為需要制定本法－－
一、協助維持西太平洋之和平、安全與穩定；及
二、授權繼續維持美國人民與台灣人民之間的商業、文化與其他關係，以促進美國的外交政策。
(2)美國的政策為－－
一、保持與增進美國人民與台灣人民、中國大陸人民及西太平洋地區所有其他人民之間的廣泛、密切、友好的商業、文化與其他關係；
二、闡明此一地區之和平與穩定，涉及美國的政治、安全與經濟利益，且為國際間所有關切之事；
三、澄清美國與「中華人民共和國」之間建立外交關係的決策，乃是基於一項期望，即是台灣之未來將以和平手段解決；
四、認定任何以和平以外之手段，決定台灣之未來的努力，包括抵制及禁運在內，均為對西太平洋地區之威脅，且為美國所嚴重關切；
五、提供防禦性武器給台灣，及
六、維持美國之能力，以抗拒任何足以危及台灣人民的安全，或社會。經濟制度之強制行動。
第三條
(1)為推行本法第二條所訂之政策，美國將供應台灣此類防禦器材與防禦服務，供應數量以便台灣足以保持充分之自衛能力為限。
第四條
(1)沒有外交關係或承認，不應影響到美國法律對台灣之適用。美國法律仍應以一九七九年一月一日以前相同之方式，適用於台灣。
(2)為了各種目的，包括在美國任何法院中進行訴訟在內，國會認可美國和在一九七九年一月一日以前被承認之中華民國所簽訂……繼續有效，除非以及直至依照法律終止時為止。
(3)本法條款，均不得被解釋為支持排除或驅逐台灣在任何國際金融機構，或任何其他國際組織中之會籍依據。
第十五條基於本法之目的－－(1)「台灣」一詞，依照本法內涵之需要，包括台灣及澎湖群島，島上之人民，根據在該島嶼上所適用之法律所設立與組織之法人，及其他實體與協會，以及一九七九年以前，為美國所承認為中華民國之台灣的統治當局 以及任何繼承之統
治當局……。
第十八條
本法應自一九七九年一月一日起生效。
