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地方財政一年不如一年

文 / 陳敏鳳    
1990-12-15
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地方財政一年不如一年
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七十九年各縣市政府普遍出現財政危機,喊窮之聲處處可聞,地方基層公務人員更為了他們手中的「鐵飯碗」裡是否有飯,而感到憂心忡忡。顯然昔日高枕無憂、坐領薪水的好日子已經遠去。這場十年來最嚴重的地方財政危機也凸顯了地方政府的政、經結構已經有了重大變化,過去由一群保守謹慎專業理財人員主導的時代已經結束。

往年,嘉義、雲林、宜蘭、澎湖、屏東、台東、苗栗、花蓮、南投等九個「窮」縣,即使全部不繳給中央及省府,地方全年稅收也不足支出,必須仰賴省府巨款補助,喊窮喊得再大聲,也沒什麼好驚訝的。但是,如今台北縣、台中縣以及高雄縣這些被列為第一級「富有」的縣,也因為稅收短少、人事經費大量膨脹,出現前所未有的赤字預算,也必須以借貸度日,事態才顯得非比尋常。

從富翁到乞丐

台北縣是全省第一大縣,土地寬廣,又因為鄰近台北市,在七十七年及七十八年房價飆漲時豐厚的土地增值稅收,使台北縣成為一個一擲千金的富翁。

無奈好景不常,到了七十九年度,卻出現了高達二十九億元的赤字,彷彿變成了淪落街頭的乞丐,必須向省政府借貸,以應付比七十八年度膨脹三十九億元的人事經費,縣內的環狀道路及公共建設也一律暫緩。

也許有人對兩年之內如此重大的改變感到詫異,事實上,地方縣市稅收主要仰賴的土地增值稅,原本就是一項變動性最高的稅目,在經濟不景氣、土地交易冷清之際,地方財政就產生嚴重短收。

其實,台北縣全年國稅(所得稅、貨物稅等)、省稅(營業稅、遺產稅等)及縣稅(地價稅、土地增值稅)的收入一共是七百億元,要應付每年三百億元的支出綽綽有餘,但礙於財政收支畫分法的規定,如今也落到舉債度日,縣長尤清就曾自嘲台北縣是「穿金衣的乞丐、拿金碗向人乞討」。一些與台北縣情況類似的地方政府就非常希望修改財政收支畫分法來解決課稅不穩定的問題。

被迫實施節流方案

由於稅收減少、財源短缺,各縣市都被迫實施「節流」方案,以因應入不敷出的窘態。台中縣就是一個例子。

台中縣七十九年度出現了近年來第一次的赤字預算,雖然只有二億餘元,比台北縣少了很多,但是已使縣內公共建設停擺,於是在財政局長陳元勳的推動下,簽報縣長廖了以同意後,全縣實施了緊急緊縮措施。內容包括停止縣內所有不緊急工程的發包,所有公務人員出差費用、平常支出均緊縮;而原本就比台中市少的教師鐘點費,也沒有辦法調整,令縣內許多老師抱怨不已。

陳元勳面對這些抱怨,只有無奈地表示「這些都是不得已」。

地方財政與地方首長施政表現息息相關,財政短絀也已經影響了過去表現良好的地方首長。高雄縣是一個典型例子。

由民進黨余陳月瑛主掌的高雄縣,七十八年政績評價不錯;但是七十九年度高雄縣的總預算也列編了二億多元的借貸款,再加上目前已短收的八億元土地增值稅收,將來決算可能會出現更大的赤字,也因此有發行彩券之議。這樣的財政窘況顯然將對余陳月瑛的施政表現,產生負面的影響。

例如七十九年不僅一般的公共工程費撥不出來,連固定給議員的小型工程款一億元也有問題,使得府會關係出現了少見的惡劣狀況;而余陳月瑛也因財政困頓而面臨前所未有的政治挑戰。

雲林情況最慘

台北縣、台中縣及高雄縣等雖然都出現財政困難,但全省最慘的可能是雲林縣了。一位南部縣市的財政局長就說:「如果雲林縣政府沒有宣布破產,我相信其他財政再困難的縣市政府一定過得了難關。」

雲林縣在七十八年新任縣長廖泉裕就職之前,就已經發生嚴重財務危機,發不出縣府員工薪水,省財政廳長林振國一怒之下撤換該縣財政局長。

現任財政局長黃鈞堂甫上任就必須面對七十八年度一億多元的赤字、七十九年度則有十三億元的赤字,以及高達三十億元的債款。因此,黃鈞堂在其他縣市都未告急之前,就已經在七十九年年初向省府周轉了八億元。而經過七個月的調度,雲林縣目前只剩下二十三億元的借款,財務狀況已逐漸好轉,但眼看年終獎金的發放又將成為問題。

黃鈞堂表示,農業縣土地的利用受到中央政策規定,不能自由買賣,連許多縣市相當倚重的土地增值稅都沒有,財政困難是早就存在的現象。在這樣的縣裡,希望可以以另一種方式來解決問題。縣長廖泉裕說:「我希望中央在教育及警政經費上能夠全額補助,光是修改財政收支畫分法無濟於事。」

歲計剩餘是警燈

緊鄰雲林縣的嘉義縣也是農業縣,縣長陳適庸則是一個不甘受困於財政而亟思建設的人,於是想出了發行縣政府公債來籌措財源,但因上級不准而作罷。「就算發行了,縣政府這麼窮,也不見得有人要買。」財政局長葉敏雄自嘲說。

綜觀地方財政困難的原因,有的是受了不可抗拒的經濟景氣影響,有的則是制度法律的問題,但是隱藏在個別因素之下的,則是地方政治的生態環境已經產生了重大改變,這可以從歲計剩餘的逐年減少看出來。

省政府財政廳長林振國表示,七十八年度各縣市歲計剩餘有五十九億元,七十九年度則為四十八億元,其中桃園縣市占掉了三十四億元,另一些則集中在嘉義市等以工商業為主的縣市,其餘縣市所剩無幾,這情況在八十年度將更加嚴重。省政府本身沒有歲計剩餘,同時也已負債三千萬元。

過去,由財政局長主導地方財政,不太可能出現這種慘況;近年來由於地方首長力求表現,大量運用經費,才使得歲計剩餘逐年減少。

爭權又爭財的時代

以往,所有地方財政局長都是由省政府直接分派任職,不需要地方縣市長的同意;相反地,這些財政局長甚至是一種上級權威的代表,地方首長施政用錢都必須看這些財政「大臣」的臉色。而這些財政局長幾乎都具有專業理財人員保守、謹慎的作風,將地方縣市的荷包看得緊緊,根本不允許沒有歲計剩餘,更不必談貸款過日,因為「那對一個理財人員來說,是一件丟臉的事。」一位財政局長這樣說。

然而,從七十七年開始,由於政治氣氛產生極大變化,以及民進黨籍縣市長的競爭,現在省政府派任財政局長事先都要經過縣市長同意,一旦地方首長對財政局長的任命有權過問,地方財政情況就會有很大的差別,例如前雲林縣長許文志、前嘉義縣長涂德錡就都是強勢的地方首長,對於財政支配比較有自己的一套作法。

顯然,地方向中央爭權又爭財的時代,確定已經來臨。

稅收大餅怎麼分?

究竟中央政府與地方政府應該如何來分配全國稅收大餅?有人認為,中央身負國防、外交等重任,應該分大部分大餅;但也有人認為,地方政府與人民生活密切相連,當然要多分一些,這是存在於中央與地方的爭議。而這塊大餅應不應該擴大?則是政府部門與人民之間的一個更大的爭執。

財政收支畫分法制訂於民國四十年,確定了台灣省與中央的稅收項目,從此之後地方就必須過著向中央政府伸手要錢的日子。民國七十年,財政收支畫分法作第一次的修改,將原先還能綜合分給地方政府的所得稅完全歸為國稅收入,地方財政就愈發困難。

至少要活得下去

以七十九年度為例,全國總稅收一共七千八百多億元,屬於國稅的收入就有五千零五十一億元,占了六四.七%,省稅收入為一千四百六十九億元,占一八.八一%,縣市稅只有一千二百八十七億元,占一六.四九%,在收入分配上差別的確很大,也一度引起縣市政府聯合抗稅。

雖然情緒化的風波沒有發生,但許多地方政府仍一直努力爭取希望修改畫分項目,或者再像七十年度以前用分成方式來提高各縣市自有財源的比例,好讓他們也「活得下去」,甚至能對選民有所交待。

除了寄望財政收支畫分法的修改,許多縣市政府也希望擴大這塊大餅,依照縣市的區域及經濟特性設立課稅項目。例如工商業交易頻繁的台中縣就想加徵工商稅項目。不過,目前法令仍未賦予縣市政府設立課稅項目的權利,也只好作罷。

儘管操刀去分切這塊大餅是件不容易的事,但地方財政似乎已到了山窮水盡的地步,需要政府。人民、中央、地方對「大餅」有所取捨。

賣土地度難關

縣市政府在財政困難之際,出售公有土地是籌措財源的方法之一,不過許多縣市政府對這種籌措財源的方法卻抱持保留的態度,以免落得「敗家子」的指責。

台北縣是最明顯的例子。台北縣擁有寬廣的土地,目前也發生稅收短少的現象,但是台北縣目前除了出售小型的公有畸零地之外,並不準備出售大筆而完整的公有土地,財政局長吳家良就表示,「誰也不願意作敗家子。」但面對財政困難重重,縣議員指責縣政府理財能力有問題,坐視縣屬土地被侵占了八十公頃而毫無辦法,如果能把這些被侵占收不回來的土地出售,就可增加一筆收入。

相對於台北縣的作法,高雄縣財政局長林啟智則顯得開放多了。

雲林縣無地可賣

高雄縣的林啟智今年才三十多歲,在地方財政局長中,屬於較年輕的一輩,他的理財觀念也與其他縣市不同。

余陳月瑛在任四年,林啟智將縣屬七百七十六筆土地,賣出了四百四十一筆,其中也包含了縣府自行投資建設的蚵寮漁港新生地,由此獲得大筆的財源收入。這樣的理財觀念固然創造了余陳月瑛四年可觀的政績,卻也使林啟智在今年遭到縣議員提不信任案,公開指責他是使余陳月瑛成為「敗家子」的罪魁禍首。

許多縣市政府不願賣出公有土地,但是雲林縣卻是想賣而沒有地賣,財政局長黃鈞堂八十年度在土地財產收入中只列了二百萬元,根本起不了什麼作用,原因是公有土地大概「都被賣光了」。

至於嘉義縣八十年度列了兩億元,賣的是縣政府所在地,由於縣政府八十年即將搬遷,因此將該地賣給嘉義市政府,對於財政困難勉強有補貼作用。

本文出自 1991 / 01 月號

第055期遠見雜誌

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