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當政府不做事的時候

文 / 曹郁芬    
1989-08-15
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當政府不做事的時候
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民國三十八年,受不了酷暑肆虐的現任經建會副主委葉萬安,由漢口街步行到中山北路的大同公司,想買一台國產電扇回家納涼,「一看價錢,一兩黃金,要五個人才湊得出來!」驚人的售價,今他至今難忘。

戰後的台灣,貧窮與物價飛漲是政府和民間共同的夢魘。

民國三十五到三十八年六月,物價每年平均上漲九倍。雖然美援從民國四十年恢復,但是台灣經濟發展的步履依然蹣跚。民國四十二年的對外貿易總額是三.0三億美元,平均每人國民所得只有五十三美元。

錢多成災的夢魘

三十五年後,被世人稱為經濟奇蹟的中華民國,貿易總額衝破一千二百億美元,平均每人國民所得超過六千美元。但是帶領國民創造財富的政府,卻在交出這張成績單後,面臨另一場錢多成災,內、外交相責的夢魘。

惡夢之一,是長期貿易出超和巨額外匯存底,使台灣成為譴責貿易壁壘過高的焦點。美國過去曾為經援台灣投下十四億美元,但是在一九八五年的蓋洛普民意測驗中,五二%的美國人認為台灣產品對美國本地工作機會造成威脅,排名僅次於日本。

另一場惡夢,是集結上千億資金的金錢遊戲以脫法和違法的形式在政府眼前展開。財經學者紛紛指出,在這場財富重分配的遊戲中,政府成了最大的輸家。

功成身未退

捲入這場金錢遊戲的人,為了維護既得利益,與公權力對陣。堅守崗位的受薪階級因為貧富差距拉大,房地產價格飆漲而產生「相對貧窮感」。不同陣營的人都醞釀在選舉時反應他們的不滿。

追究惡夢的根源,前財政部長陸潤康歸因於政府財經政策的僵化。民國五十年代,以出口帶動經濟成長的政策,成功地扭轉了我國長期對外貿易入超的劣勢,但是目標達成後,這個政策並未及時功成身退。

「就像一個瘦弱的病人,在醫生指示下拚命進補,達到理想的體重後,仍然不停地大量進食。」他比喻。

根據經建會的統計,民國六十年起,出超的比例逐年增加,國內投資的比例卻逐年下降。到七十五年最為嚴重,前者爬升到高攀,後者卻滑落谷底(見附表)。

巨額出超蓄積在國內,為物價上漲埋下伏筆,貨幣供給額年增率大幅上揚更是雪上加霜。據央行統計,七十五年的廣義貨幣供給額(MlB)年增率由一一.八五%跳升為四七.二九%,遠超過經濟學家認定維繫物價穩定的理想比例(一0~一五%)。

鑽研國內經濟的學者指出,在缺乏適當投資管道的情況下,多餘的游資自然湧向股市、房地產和地下投資公司。民國七十六年,股票成交金額為二兆六千多億,幾乎是過去十年的總和。房地產的價格也從七十五年底,以四到五倍的幅度增長。

對於政府決策腳步落後的批評,有人不以為然地舉證,民國七十三年,俞國華首度出任行政院長時,便在施政報告中明白指出「自由化、國際化和制度化」是未來財經政策的方向。

同年七月,行政院院會通過一項未正式對外發布的「當前鉅額貿易出超因應方案」,擬訂了擴大國內需求、實施經濟自由化、新台幣適度升值,及採取沖銷措施等四大工作重點。

「政府的政策從來沒有落後,問題在於領導和執行。」一位曾經參與其事的財經官員不平地辯解。

知情者透露,由於缺乏明確的時間表和施行計畫,部分政府官員以為「自由化、國際化」不過是口號,心存觀望。政府各部門又因利害關係不同,立場歧異。討論開放農產品進口,農業主管不願背負打擊農民的罪名;降低關稅,掌管工業的部門又怕遭受毀滅民族工業的指責。

老美推一下才動一下

一名經建會高級主管感慨地表示,等到民國七十五年,美國要求經貿談判的壓力臨境,行政院長俞國華發覺兩年前的方案幾乎都在原地打轉,才怒責各部會首長要徹底執行。

「七十三年的方案,到七十五年才發脾氣,太遲了。」他對俞國華「謙謙君子」的作風深感無奈。

面對美國的壓力,負責推動政策的官員感到憂喜參半。

有人表示:「自己人說話不算數,老美推一下才動一下。」也有人擔心,政府的決策由主動淪為被動,使抗拒者將經貿問題滲入複雜的民族情緒,讓談判代表和執行者動輒背負「喪權辱國」的罪名,使公務員士氣受到打擊。

然而,無論是決策落後、領導無方,或是執行不力,政府的腳步稍有遲疑,便要付出可觀的代價。地下投資公司的坐大是另一個血淋淋的教訓。

民國七十四年,嚴重影響台灣金融秩序、打擊政府威信的十信弊案,終於在兩位部長下台後告一段落。然而,在一片「痛定思痛,記取教訓」聲中,地下投資公司的龍頭老大--鴻源機構,卻以「脫法」經營的方式,扎下了四年的根基。

人民的膽子養大了

投資人未見政府取締,反而眼看著環亞百貨公司在兩年後換上鴻源的招牌,產權長期糾葛不清的財神酒店也被鴻源收攬旗下。

這種情勢,「讓人覺得鴻源很有辦法」,理運法律事務所的柯君重律師說:「積非成是,人民的膽子也養大了。」

今年七月,行政院長李煥透過媒體,透露政府取締地下投資公司的決心後,政府部門過去對地下投資公司的作為才大量曝光。

去年九月,由財政部負責召集的「處理違法吸收資金公司聯合專案小組」在行政院指示下成立。高檢處更在民國七十六年七月便為此成立「偵察經濟犯罪中心」。檔案資料顯示,鴻源機構早在民國七十五年六月,便由財政部移請法務部調查局偵辦,被司法機關起訴的公司也有四十多家。

但是政府部門在媒體追逼之下的反應,卻令期待政府伸張公權力的人大失所望。

負責召集「處理違法吸收資金公司聯合專案小組」的財政部次長公開表示,這個包含經濟部和法務部的跨部會小組「無權也無責」,因而「只能宣導,不能取締」。

行政院秘書長王昭明表示,財經兩部移送司法機關處理的地下投資公司已有一百七十六家。高檢處主任檢查官鍾革卻指出,檢查官起訴要憑證據,經濟部過去移送的資料往往「只是一堆剪報而已」。

抓棉被把自己包起來

至於政府視為取締地下投資公司利器的新銀行法,在修訂過程中更是波折迭起;據瞭解內情的人透露,修訂新銀行法第二十九條時,財政部原本有意置身事外。經過行政院院會的翻案,才改成違規者由主管機關(財政部)或目的事業主管機關(經濟部)會同司法警察機關取締。

「李煥捅了蜂窩以後,發覺蜜蜂亂飛咬人,很多官員就抓了棉被把自己包起來。」一位在政府機構服務二十年後轉任民營機構的負責人感嘆。

一些政府官員不諱言,十信弊案的處理結果令他們餘悸猶存,「拖」是處理金融炸彈最好的辦法。有人比喻現在財經官員的心情,就像在鼓聲中玩傳球遊戲,大家都擔心鼓聲停止時,自己會成為最後一個接球的替死鬼。

誰來決策?誰來擔當?已成為民眾對政府的普遍質疑。

觀察者指出:「蔣經國去世後,從總統、行政院長到各部會首長都捲入權力重分配的遊戲中。」去年七月,執政黨召開十三全大會,俞國華忙於護閣,政府要員忙於爭排名,「銀行法修正草案」因此在行政院擱置了四個月。媒體紛紛以「七七症候群」來調侃這種政策停擺的現象。

社會造型藝術

執政黨選票第一的考量,也使擔任規畫和執行的文官深感挫折。原定七月一日起實施的燃料稅隨油徵收方案,在幕僚單位經過長期研議,新任交通部長一上台,便在大選前喊停。

「隨油徵收應附屬在防治污染的大政策之下,不該隨意推翻。」在國策中心擔任副執行長的蕭全政不以為然地批評。

流亡海外的大陸政治學者嚴家其在「首腦論」一書中指出:「統治藝術是一種動態的社會造型藝術。」他相信在藝術創作過程中,「個人的價值觀念起著十分重要的作用。」

強人過世後,決策者若有心面對財經問題所造成的社會異象,決心「痛定思痛,記取教訓」,嚴家其的剖析,或許是一個思考的起點。

經建會可以協認,無法指揮

「我們到底有沒有財經政策?」「誰來協調財經部門之間的糾紛?」每當財經部門步伐零亂,總不免有人如此質疑。身為最重要的財經幕僚單位--經建會的功能也再一次受到考驗。

經建會的源頭是集人、權、錢優勢於一身的美援會和經安會,曾經是引領台灣經濟發展的火車頭。然而,面對經費在行政院所屬機關中倒數第三的事實,經建會主委錢復表示,經建會目前的主要任務,「是編制經建計畫及審批超過五億元的投資計畫」。

溝通角色走樣

瞭解經建會發展歷史的人都知道,經建會過去發揮的功能絕不只此,俞國華在行政院長任內「自由化、國際化和制度比」政策宣言,出自經建會幕僚之手。包括七位部會首長,兩位政務委員組成的委員會,原本被視為協調本位主義的一帖良藥。

但是觀察力敏銳的人也發覺,原本該扮演溝通、協調角色的經建會近來與其他財經部門時起摩擦。

以取締地下投資公司為例,經建會在去年六月向行政院呈送了一份「當前投資公司問題之研究」報告,並由行政院長交代複印三份交法務及財經兩部參考。然而當記者問及此事,財經兩部的高層官員不是說沒看過,就是不以為然。

「經建會沒有權,也沒有責任主動找事做,」錢復強調:「經建會是部會間的經織,不是超部會。」它可以出面協調,但是不能指揮。

錢復在言談間避免侵犯財經部門權責的態度,說明了他對經建會處境的顧忌。曾經任職經建會的人指出:「經建會的功能因人而異,能否發揮作用,繫於主持人的人望。」

眼光、格局更重要

錢復雖是財經界的新手,但是受決策當局倚重的程度.並不亞於前任的俞國華和趙耀東,從「對美經貿行動綱領」、「興建中低收入戶住宅方案」,到「公營事業民營化推動專案小組」,都由行政院指定錢復統籌策畫。

早在經建會成立之初,便有人擔憂政府各部門逐漸壯大後,負責規畫和協調的經建會,發揮的空間會愈來愈小。然而錢復入主經建會,顯示決策當局有不同的看法。

在部會間摩擦時起、經濟問題不動翻新下,經建會究竟有沒有施展的空間?這個問題或許不如經建會到底有多大的眼光和格局來得重要。

王建瑄:很多指示不了了之

現在每個人腦袋裡都有點政治兮兮的。政治考慮要有,但是過分的考慮會使政策走樣,不是全民之福。

惡霸使官不聊生

我現在是有相當的無力感,法治和公權力不能伸張,你就不能動。我們社會裡的惡霸很多。在各個領域都有,所以政府官員非常難做。官不聊生?確有此味道。

現在有些政府高層官員,對於幹不幹並不是很在意。絕不像外面所想的,想幹得不得了。幹部長、次長。好嘛!謝謝栽培。你說,不做;不做,較好。實在太辛苦了,現在高層的公務員都在加速拆舊。

我不贊成超部會組織是解決財經間題的一帖良藥。但是超都會比不超部會是不是好一點呢?的在目前的情況下是好一點。現在常是副院長做召集人。你搞個科長做召集人看看,他指揮人都指揮不動。層次高一點,效用會大一點。多少解決一點事情。

生了病的政府組織

但是是解決問題的方法嗎?不是的。多成立一個超部會組織,就代表我們國家的狀況愈來愈差,現在的組織沒有辦法發揮功能。你這個部有你的功能。有的事情牽涉到別的部會。你就應該能夠協商解決,現在居然說不行。就表示你病了。

一個好的主管在下達指示時要想清楚,這個指示要有一些資源,使他可以達成。如果指示你十分鐘內回來,他就要想你怎麼回來。明明不可以的事情,你說我要整治什麼,要徹底解決什麼,是在說大話。

還有一種人,他不是做秀。是閉門造車。support(資源)都沒有,不可能做嘛!所以現在很多指示都只達到一部分,或者不了了之。

(曹郁芬採訪、整理)

本文出自 1989 / 09 月號

第039期遠見雜誌

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