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林全沒想過退路

文 / 林美姿、宋繐瑢    
2005-04-01
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林全沒想過退路
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「當財長最大的稱讚,是人家討厭你;一個受歡迎的財長,一定是個最壞的財長,」歷年來最具影響力的前財長李國鼎都這麼說了,財長難為,可見一斑。

不過林全有些例外。部分企業界背後叫他「壞人」,因為他阻絕逃漏稅,甚至計畫加稅;但五十四歲的林全也頗受歡迎,從政府單位到民間,都擁有不少粉絲,他演講的場子,總有聽眾上前向他索取簽名和要求合照,儘管這些人並沒有特別的減免稅優惠。

這種人氣,在歷任財長裡並不多見。在一次學界的聚會中,碰巧有兩位以前的財長同時在座,他們兩人在任時,都被當時擔任學者的林全砲火批過,兩人共同的感歎是,「林全做的事沒有比我們多很多,可是形象卻比我們好很多。」一位立委笑說,林全的笑容和無辜的眼神讓他比起大多數嚴肅的財長來得討好。

國內出過任期只有三、四個月的財長,林全任期已兩年多,而且他還是極少數同時當過主計長和財長位子的人,從負責政府的「歲出」到「歲入」,他節流兼開源,財政的理論和實務俱強。

外省人的林全,現在更是民進黨內閣最資深的閣員,從2000年5月擔任主計長到續任財政部長,將近五年的資歷,還能屹立不搖。政大財政系教授曾巨威說,因為林全是個「好媳婦」,進退得宜,韌性強,才能在官場生存這麼久。

但是當林全高舉「最低稅負制」的改革大旗,邁向稅改之路時,他的處境顯得危險。他能通過考驗,一步步接近他年輕時的理想嗎?

學者出身的林全,在就讀政大財政研究所期間就光芒畢露,聰穎、思路清晰、辯才無礙,當班長的他深具領導魅力。證券暨期貨市場發展基金會董事長丁克華談起他的同學也說,「林全年輕時一頭濃密的頭髮,真是氣質出眾。」林全以第一名畢業,也是班上第一個拿到博士學位的人。

進入學術圈後,林全常寫萬言書,撰文批評政府財稅政策因而快速竄紅,加上口才便給,後來轉進仕途。當陳水扁總統邀他擔任主計長時,他坦承自己是「心動」的。林全說,「我在學校談地方補助款的改革很多年了,也沒人聽進去,現在有機會親身做改革,自然想把握機會。」

林教授入閣扮黑臉

2000年政黨輪替第一年,林教授變身為林主計長,初生之犢不畏虎,面對輪番上門來要錢的官員和民代,「要錢沒有,要命一條」的經典名言,也讓他成為內閣中最令人懼怕的大「黑臉」。

他打破地方政府和民代各憑本事,向中央喊窮要錢的陋規,規定一律按公式計算,將中央對地方補助款制度化。這件改革,曾巨威認為是「大功德」。他也提出「衣櫃理論」(見頁104),推動中程預算制度,讓各單位提的預算更有規劃,並自行負起省錢的責任。

林全認為,他是抓到政黨輪替的好時機,才能一舉成功。這也是後來從事稅制改革,他相當重視出手時機的原因。

一直被視為民進黨財長的最佳人選,林全在2002年12月接任財長時卻強調,不會有晴天霹靂式的稅制改革,有人覺得林部長變得「務實」了。

首任財長任期,林全大多在處理金融事務,財稅成績單有限。曾巨威說,前一、兩年開會碰到林全,林全私下常會拍拍他的肩膀說,等我要做財稅改革的時候,你要支持我,可不要跑掉喔!

在金融監理委員會成立後,林全的第二任財長,有更多時間專注在稅改上,加上總統和行政院長的支持,「現在機會在他手上了,」前立委李桐豪寄予厚望地說。

租稅改革終於在今年的春天啟動!

一位主跑財政部的資深媒體人對林全的評價是,「對於稅制改革,林全有誠意,但動作遲緩。」

林全則說,從他到財政部的第一天開始,他至少承諾一件事:「在稅制改革的路上,我也許腳步很慢,也可能停在那裡不動,但不能背離理想。」

他在等待時機,等待一個適合出手的大環境氣氛。

二十多年的學者生涯,林全「口袋裡有太多稅改失敗的經驗」,這是他老掛在嘴上,做事不能「暴虎馮河」的原因。「稅改要有氣氛,否則再冠冕堂皇的理由也沒用」,他說。

他在學者時期,曾聲援前財長郭婉容開徵證所稅,而遭到投資人貼大字報抗議;出自他筆下的陳水扁2000年競選財經白皮書,也明列中長期擬復徵證所稅,但他一接掌財政部,卻選擇對證所稅的問題「不回應」。

「改革要細緻,也要有選擇性,先把證所稅放遠了,讓經濟活力解放,未來再讓稅制合理化,」他解釋說。

對所得稅的改革他採取選擇性作法,先選擇對經濟影響層面較小,但對財政收入有改善的措施先做。

以淪為富人節稅管道的「捐地抵稅」為例,林全以解釋令幫國庫防堵了近500億元的稅收流失,幾乎是2004年全國綜合所得稅收的四分之一。其他還有員工認股權證課稅、訂定不合常規移轉定價查核準則等,以防堵稅收流失。

「林全的老師王建?,理想性高但手段太直,林全相對圓融,可以接受不完美但可行的方案,」財政部官員指出。

改革要謀定而後動

林全的改革方式是謀定而後動,先保守試探社會反應,等有民意基礎再走下一步,用最安全的方式進行稅改,避免成為烈士。「林全相當會運用策略,凝聚社會共識,」資誠會計師事務所執行長薛明玲說。

善於溝通,長於說理,是林全在推動政策時一大利器。教過書的他,擅長用生動的故事去說明複雜的事情,只不過聽他說話要專心。「別人說話一分鐘六十個字,他是一分鐘六百個字,」一位官員笑著說。

對上的溝通管道暢通,也是他的優勢之一。林全是第一個取得行政院支持,將取消軍教免稅案送到立法院審查的財長,「這是一個很大的突破」,國庫署長劉燈城說。陳水扁總統對他的信任,也是他改革的重要力量,「對高層,只要『說清楚』『說真話』就好了!」林全以他的經驗說。

對外,他也把握每一個可以溝通政策的機會。「協調、溝通是一門藝術,很多財經議題,不一定可以達到共識,但至少對方可以感受到誠意,這是很重要的,」林全分析說。

對內,林全是個強勢的部長。他要求財稅單位在每次阻絕逃漏稅管道時,都要仔細沙盤推演,評估反彈力道有多大,並預先想好化解的方法,即使是一次小出擊也必須成功。以往的重大稅制改革常以失敗收場,「民無信而不立,財政部要慢慢恢復納稅人對政策的信心,」他說。

在化解稅改阻力上,林全有獨到的經驗,「稅改絕不能談單項,而是要配套,讓單一的利益團體變成沈默多數,這樣抗拒變小,大家比較容易贊成。」例如「最低稅負制」要大家多少繳一點,牽涉的利益團體一變多,每個利益團體就會成為沈默的大多數;提高營業稅就要搭配調降貨物稅,反對的人就很少。

林全常跟同事說,「該我們做的,就去做,」必要時,他會出面幫部屬擋子彈。「我的理想沒有改變,只是看你能實現多少,實現總要有順序,畢竟理想是很終極的目標,要一步一步設定得很好,但至少我覺得,從主計處到財政部這段時間以來,我沒有浪費時間,」他誠懇地說。

再給自己一年半的時間,「如果到時,稅改推動沒有任何成績或看不出希望,就應該換別人來做,」他說話的聲調稍微提高一些。

「稅改如果連林全都推不動,以後也很難找出有能耐的人可以完成了,」財政部一位資深官員感歎地說。

無欲則剛的林全說,「我沒有想過退路,隨時都可以離開退休去」。只是林全可以瀟灑地揮揮衣袖,而承受不平待遇的人民呢?

衣櫃理論

當你只有一個衣櫃時,就必須把所有衣服好好整理,把最需要的衣服先放進去,再放其次的,等到全部都放滿了,剩下的衣服就捐給別人,總不能因為衣櫃一再增加,最後去換大一點的房子。林全推動「中程預算制度」,給各部會未來四年一定的預算總額,有如每人一個衣櫃,由各單位自己規劃和控制,自己承受省錢的壓力。

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