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農地破碎、老農凋零,台灣農地改革須有共識
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農地破碎、老農凋零,台灣農地改革須有共識

為抑止農地被濫用的亂象,近年農委會接連提出:農業區分級、設置農業專區、作物產區集中化、法令翻修等諸多搶救措施。

然而,農地的問題不全然在於土地層面,更涉及農業產值不高、農地破碎化、與農民老化等複雜議題。一位學者悲觀道,農地接軌不動產交易市場後,出現愈來愈多的炒作行為與不當開發。「回不去了,房地產市場有的問題,農地現在全碰到了。」

對此,《遠見》走訪許多學者專家,並參照國土狀況與規模接近台灣的案例,挑出兩個值得學習的改革樣板,替台灣的農地改革提出建言。

瑞士:多元補貼,守住農地「基準線」

先看法令完備度和補貼策略,歐洲小國瑞士可說是最佳標竿。

深入研究瑞士農地政策的臺北大學不動產與城鄉環境學系教授李承嘉驚訝發現,瑞士政府其實沒有「農委會」,農地政策由經濟部底下的「農業局」負責。聯邦政府訂有:「空間規劃法」「農業法」「農地法」「農業租賃法」等上位法源,再交由地方政府取得土地的處份及執行權。不同單位間協調順暢,不會上演台灣常見的經濟V.S農業交戰戲碼。

為維持農業基本規模與糧食自給率,早在1992年,瑞士便訂出全國可耕地的最低基準(43.8萬公頃),而且替每個地方政府訂出責任額度,農地照樣可以交易與變更,但總量只能多、不能少,如同一道不能逾越的農地政策天條。

最特別之處,是讓人目不暇給的多元補貼政策。農業雖然僅佔瑞士GDP約1%,貢獻3%左右的就業人口,卻占政府每年預算超過7%。

比方說,除了按土地面積及耕種作物發放的「直接給付」,瑞士還有特殊的「生態補貼」與「倫理補貼」,農地上的家畜飼養、肥料使用、輪種秩序、到地形條件(如傾斜度、是否休耕、灌木或濕地),都有各式各樣的補貼項目。位於河谷地區的瑞士農民,每年可獲得超過4萬瑞朗(超過120萬台幣)補助,若是高山農民,補貼金額更接近5萬瑞朗(約160萬台幣)。

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李承嘉認為,瑞士推出許多非經濟性的補貼,除藉此讓農民收入水準跟上其他產業,吸引年輕人願意投入,也能規避WTO的自由貿易原則。「他們補貼的不是農作物產值,而是其他方面的價值。」

最後,瑞士更有效減少了農業部門排放的溫室氣體,等於兼顧經濟與環保等多重價值。

荷蘭:設「農地銀行」,介入交易市場

跟台灣同為濱海小國的荷蘭,同樣擁有高度工業化水平,八成人口集中於都市地區。

然而,荷蘭可是國際知名的農業大國,以蔬菜跟花卉等外銷作物聞名於世,至今全國依舊保有27%的耕地,更從農業貢獻約一成的GDP。

為保護表現耀眼的農業部門,荷蘭由政府直接成立「農地銀行」法人組織,確保農地足夠支撐農業發展需求,並直接介入市場參與買賣,扮演最大的農地仲介商與資源媒合平台。

不過,熟稔國際農地政策走向的政治大學地政學系系主任林子欽提醒,由於荷蘭多達2/3國土低於海平面,不僅土地開發成本較高,未來也易受極端氣候威脅,因此早期並未吸引太多土地開發商進場炒作,讓政府可在農地交易市場發揮主導力。跟許多歐洲國家近年農地價格高漲、投資客湧入的景象,在先天條件上有所不同。

此外,儘管荷蘭跟日本都有類似的農地銀行機制,但這種方式需要政府以龐大資金支持,才能維持國有農地的規模及數量,發揮資源分配與媒合的作用。「台灣政府是常賣地,卻很少買地,」林子欽一語中的地說。

這幾年,農委會也試圖以「小地主大佃農」制度媒合農地,立意雖好,但直到去年,促成規模僅約1.5萬公頃,只有全台農地的2%不到,實質成果依然有限。

兩大罩門待破,農地改革須有共識

但現實狀況下,雖然國外有許多農地改革的方法跟創意,但礙於兩大先天罩門,很難順利複製到台灣。

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首先,是國內農民普遍缺乏經濟規模,先不提美國的粗放式農業,歐洲平均每位農民也擁有約20公頃田地,但台灣少到只有1.1公頃。研究農地政策超過20年的李承嘉妙喻,「如果說美國是大農,歐洲是中農,那我們還不算小農,應該叫『奈米農』!」

台灣本就地小人稠,經歷多次土地改革與世代傳承,使得農地愈來愈破碎化。近年更因農舍搶建歪風,農地交易面積幾乎都以0.25公頃為標準值,讓本來就不大的農田,愈分愈小。

實際到農村走一遭,隨處可見這邊一片田、那邊一間屋、旁邊開了間工廠、中間還穿插好幾條道路,幾乎看不到完整的大面積農田。

農地小又零碎的限制下,農民不但賺不到足夠收入養家活口,政府按農地「面積」發放的補貼政策,也很難發揮效果。李承嘉舉例,瑞士農民平均每人擁有18公頃土地,每年才領得到上百萬元補貼,台灣農民田地小到以「分」為單位,與其等政府補貼,還不如去打工賺錢還快得多。

其次,還有農民老化的問題。目前官方統計平均年齡約62歲,這還是因為近年有部分青年回流農村,才稍微拉低了平均值。

當務農人口減少,又難獲取高報酬時,農地的荒廢與投資客大舉入侵,便逐漸形成難以逆轉的洪流。

當然,政府具備公權力保護農地,可嚴格禁止非農用途或變更地目。但林子欽直言,土地稅賦一向是地方政府主要財源,且農田、工業、住宅、和商用地的稅率大不相同,一旦縣內土地全被劃為農地,不少縣市的財務狀況可能更加窘迫,屆時恐引起更大反對聲浪,質疑保護農地的中央政策,將使農業縣建設停頓、或持續擴大城鄉差距等。

誠如李承嘉所言,台灣如果不先釐清農地的未來願景,定調最上位的政策共識,「就算訂再多法,也永遠管不住人的行為!」

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