2018年3月號

政府考驗〉農地一直被消費 淪為建設提款機

農地種電三部曲 步步驚心

文 / 彭杏珠   攝影 / 賴永祥   2018-02-27

農地種電三部曲 步步驚心


農地便宜,常成為各種開發案的第一選擇。自2009年全民反核聲浪高張,馬政府即致力發展綠能,實施再生能源發展條例,鼓勵民間投入,從此開啟「農地種電」三部曲序幕。

台灣土地稀少,良田農地更為珍貴,但多年來,農地非農用的爭議始終不斷,從農地種別墅、種工廠,到現在變成種光電。

長年關注此議題的嘉義縣農業處長林良懋感觸良多說,「不要再將優良農地當成經濟建設的提款機」,此舉將帶來土地浩劫。

為何農地常成為各種開發案的第一選擇?台南七股水產老闆楊惠欽一語道破:便宜。以台南四草區為例,一坪魚塭售價約1600元,但一坪工業用地至少6萬起跳,其他地區更貴。「業者在商言商,第一個想到的就是農地,」他說,過去幾年,政府力推太陽光電政策,當然也從農地開始。

而這一切與能源政策有關。2009年7月,全民反核聲浪高張,馬英九政府時代即致力發展太陽能、風電等能源,實施再生能源發展條例,鼓勵民間投入,從此開啟「農地種電」三部曲的序幕。

首部曲〉破壞良田

光棚下敷衍種咖啡豆、過貓 規避查緝

最早期,法規限制單筆設置面積不得超過660平方公尺(199.65坪),遠低於業者評估達經濟規模的五公頃。而且業者得先申請變更農地為非農業使用,過程繁複,變更後還得繳回饋金,導致成效不彰。

但面對反核可能帶來的限電危機,2013年10月,政府為衝刺綠能發電,便修法將光電設施視為農業設施的一種,不需申請變更、也不必繳回饋金,業者只要拿農業單位核准農業設施的文件,向能源局申請即可。「等於農委會雙手奉上一張空白支票,讓業者方便提領種電,」林良懋說。

由於在農業設施上方就能直接種電,且屋頂多大就能蓋多大,果然吸引業者蜂擁開發,尤其在日照充足的雲嘉南高屏等地,地方政府紛紛收到大量申請案。剎那間,不只畜牧場、禽舍的屋頂,連菇類栽培場,甚至是需要透光的溫網室,也都蓋起太陽能板。

一位地方官員透露,當時每度電的躉購費率高達12元,申請案大爆發,導致亂象叢生,「一時間,菇舍沒有菇,雞舍沒有雞,連農棚也種不出菜來」。弔詭的是,雖然太陽能裝設在農地上,但是當業者向建管單位申請設置時,竟然不必會辦農業單位。嘉義縣農業處發現問題後,2014年初才自行內部橫向溝通,要求縣內申請案,都要會辦農業單位確認。

但業者為快速核准以搶得較高躉購電價,天天追著承辦員核定,甚至透過民代關心進度。地方農業單位承受不住壓力,多次向農委會反應困境。

直到光棚下敷衍種咖啡豆、過貓的「假農作、真種電」事件不斷曝光後,政府才開始止血,連監委都親自到南部光電大縣了解狀況。

經農委會與地方查緝後,累計至去年底的廢止案件,共計六縣市129件,最多的台南達90件,占比近七成。這些違規難題至今未解,各單位正試圖輔導中。

「假農作、真種電」消息檯面化後,農委會於2015年2月發文要求審查應取得農業單位同意;能源局也於7月修法要求申請者應附農業單位同意文件。自此,農地被濫用問題才獲紓解。

二部曲〉鎖定不利耕作區

違建、墓地、廟宇難處理 業者沒興趣

不過,當農地這扇門被關閉時,光電業者因找不到土地開發,也嚴重影響到綠電進度,政府開始把目標轉往不利耕作區發展。

2015年8月,政府公告嚴重地層下陷區內不利耕作共18區1253公頃的土地,讓業者不必有農業行為,可直接種電。但截至去年9月,設置案件123件,利用面積僅4.3%。顯示業者對不利耕作區興趣缺缺,原因何在?

太陽光電發電系統公會理事長郭軒甫坦言,「這是施政很大的謬誤」。因為專區多為不毛之地,沒有基礎建設,台電也不可能全部布餽線,把綠電併入電網,私人土地還得業者自己整合,甚至連農漁民都沒有被溝通,「這樣不是等於零?專區根本做不成。」

台灣太陽光電產業協會祕書長姜暭先則舉例說明,有些業者申請不利耕作區土地,區內有違建、墓地、土地公廟都難以處理。例如在祖墳周圍退縮五公尺仍不行,村莊周圍300公尺內也不能蓋,還要農戶同意,最後只好放棄。

第一批18專區已乏人問津,農委會又於去年9月公告20區、1130公頃的不利耕作區。

外界不免好奇,既然成效不彰,為何還要開放第二批?

原來,還是有業者對未來樂觀,願意開出好條件。過去不利耕作區兩期休耕,每分地補貼4500元,一年最多9000元,但是光電業者每分地租金可以給到5、6萬元,因此,有農漁民向民代陳情,希望自家土地被納入專區。政府因此再度開放第二波。

兩次開放合計38區2383公頃土地,但截至去年底核准設置面積僅2.68%,開發成效十分低落。

三部曲〉轉戰鹽田、魚塭、埤塘與濕地

弱勢漁民、自然生態 都成受害者

由於不利耕作區開發綠電的成效不彰,去年初,政府又將重心轉往鹽田、魚塭、埤塘與濕地。

例如桃園的埤塘才啟動設置光電,馬上引來生態人士質疑,原先計畫第一階段裝置容量為660MW,目前僅達成0.8%。

其實,不管是鹽田、埤塘、濕地都有生態價值,是否適合種電,近來也引發正反兩方討論。

以荒廢久的鹽田為例,會形成濕地,吸引鳥類聚集。據悉,有位部長級官員去視察被劃定要種電的鹽灘後,反問陪同的人:「這裡真美麗,你們覺得呢?」當時有人回說,「我也不太贊成種電」,這位官員開玩笑說,「那表示我有民意基礎囉。」當時大家面面相覷,因為政策勢在必行,鹽灘再美麗還是要配合開發。

其實,濕地對人類有很高的價值。荒野保護協會講師呂東杰指出,人類有1/4糧食來自濕地相關環境,占地球面積2%的濕地,吸收二氧化碳的能力,等同70%海洋。埤塘、魚塭也是濕地的一種。

去年11月11日,高雄市野鳥學會總幹事林昆海花了一個月,騎車走遍全國62處濕地,原想檢視濕地保育法實施後成果,未料旅途卻愈走愈沉重。

當他騎到台南七股黑面琵鷺棲息地時,意外聽到魚塭正遭受業者及建商大肆承租、收購。又一路向北騎到嘉義、雲林、桃園時,發現被喻為「大自然的腎」的濕地,正因綠電而面臨新危機。

林昆海憂心地說,濕地縮水後,生態、滯洪、傳統產業、微氣候調節等功能將一一衰退。「受害者是弱勢漁民以及不會說話、沒有投票權的各種生物」,他反問:一塊光電板的發電,抵得過一甲魚塭的重要嗎?

這幾年,政府為發展綠能,共盤點出全國2萬5124公頃的土地,其中國有土地最多為7479公頃,但與農業、生態相關的占比達52.7%(1萬3229公頃)。

從農田、不利耕作區再到埤塘、魚塭,看得出中央戮力達標的決心,但主管機關農委會卻已陷入兩難。

去年11月30日,農委會副主委黃金城應台南立委陳亭妃邀請,到七股與漁民互動。據與會漁民錄音轉述,黃金城無奈指出,「有人說不吃文蛤也沒關係,我是否可以這樣回答,乾脆所有農產品都不要吃,看能不能維持;我是負責全國食物、市價的穩定,如果能源局認為農委會必須吐土地,我是吐不出來的,只能有條件地吐,我們沒有辦法毫無條件、毫無保留給。」

其實,農地一旦被開發,就回不去了,農業政策與綠能發電,該如何取得平衡,持續考驗著政府的智慧。

關鍵字: 經濟環保政治

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