2018年2月號

政策思索〉爭議不斷 投資企業無所適從

離岸風電政策「打帶跑」 政府真的準備好了?

文 / 李建興   攝影 / 陳之俊   2018-01-30

離岸風電政策「打帶跑」  政府真的準備好了?


台灣正快馬加鞭發展離岸風電產業,但由於政府缺乏經驗,加上台灣國情與歐洲不盡相同,使得現階段離岸風電的相關政策呈現且看且走,渾沌不明的階段。

台灣離岸風電正在起步,許多典章制度、基礎建設正如火如荼的架設中。但發展至今,政策一直邊走邊修,像是「打帶跑」,徒增投資企業不少困擾,也成為台灣邁向離岸風力大國的隱憂。

爭議1〉場址沒規劃清楚 不少場址被取消 

依照目前經濟部能源局的規劃,台灣離岸風場的開發,是以先示範、再潛力、後區塊的三階段執行。亦即是,2012年先推出示範獎勵辦法,讓先期業者投入,藉此操兵並吸取經驗,以降低後續開發者的風險。而到了2015年,則公開36處潛力場址供業界參考,由業者提案申請,到最後政府出面,以類似工業區開發的方式,作好整體規劃,再進行招商。

2015年,能源局公布36處潛力場址,邀請業者申請。沒想到當時並未保留船隻運行的航道,之後共取消七個場址,並縮小五個,等於改變了1/3,導致業者權益受損。

以玉山能源為例,2016年初,與加拿大業者合資成立海龍風力籌備處,推動海龍一號到三號計畫。他們選中36個場址中的三個,全在彰化外海。

投入約八個月、合計約700、800萬的研究經費後,「他們才說場址不能用,錢都丟下去了,」玉山能源台灣執行長陳聰華說,三個風場中,有一個因航道問題被拿掉,另一個也因航道問題,面積縮小40%,一路走來滿坎坷的。

對此,能源局長林全能解釋,在2015年劃出潛力場址時,已知道航道問題,但由於當時航港局並未公告明確航道,能源局只好在公告場址時,附註提醒開發商。 

爭議2〉錯估招商熱度 改以遴選補救卻惹怨 

其實,目前離岸風力開發的熱度,是超乎政府原本想像。

專精於能源法規的清大科技法律研究所副教授高銘志就曾在媒體上表示,能源局約莫十年前開始規劃離岸風電時,頒布了「第一階段設置離岸式風力發電廠方案」,但當時申設極不踴躍,後來再制定「風力發電離岸系統示範獎勵辦法」,投資也不熱絡。

直到經濟部將離岸風電的躉購費率拉高,並公告「離岸風力發電規劃場址申請作業要點」,公開36處潛力場址資料與既有海域資料,規定業者只要通過環評,並拿到籌設許可就得以自行開發。

沒想到這次堪稱天時地利人和,由於條件優渥,全球重要開發商紛紛來台。截至2017年,通過環評的裝置容量,累計已高達10.7GW(107億瓦)。照理來說,招商有成,政府應該開心。但,問題來了,海上發的電,如何接到岸上呢?這必須仰賴台電,但台灣目前根本毫無基礎設施可言。

台電規劃,就算同步興建陸上變電站及相關輸電設施,一切順利,沒遇到抗爭,截至2025年,最多只有接收3.5GW(35億瓦),僅僅是目前已通過環評的1/3量能。

也就是說,若讓現在所有申請者都前去開發,最後會有2/3的裝置容量無法併聯發電。能源局只好於去年再度祭出先遴選、後競標的辦法。第一階段只會遴選出3.5GW的開發容量。沒被選上的,要等第二階段,看誰的售電價格低,就可能得標。

原本以為只要通過環評,就能自由開發的業者,這下又傻眼了。目前全都死命拚2018年4月的遴選過關,深怕遴選沒上,競價如果還沒拿到,案子就死掉了。

對此,林全能指出,目前已積極進行碼頭、併網等基礎建設,期許併網量能極大化。

爭議3〉過度強調國產化 恐淪為揠苗助長 

鬧得沸沸揚揚的遴選制度,又牽涉出開發商對於政府「離岸風電國產化政策」的不滿。

為了扶植本土產業,2017年8月,能源局祭出遴選初步想法時,除了要求技術、財務外,也把「國產化」列為重點,讓相關業者不以為然。

一位保險業者直白指出,若機組採取國產化,可能相當程度影響其保險的意願,「我給你數百億的融資貸款,你用了技術可能不夠純熟的國產品,會不會出事?」

顯然能源局聽見業者心聲,在2018年1月15日剛剛出爐的遴選辦法中,已不將「產業關連性(即國產化)」列入遴選標準,改以廠商「承諾」、工業局三個月後複查取代。

林全能解釋,這並非取消國產化,而是不以國產化篩選開發商。未來若未達到承諾,將有扣減躉購電價,或每月處罰履約保證金的3%等。

爭議4〉綠能融資政策介入不深 銀行信心不足 

另外,由於離岸風電建置成本相當高,一支5MW(500萬瓦)風機造價高達八億元起跳,一個風場,至少上看百億投資,並非一般企業可負擔。

以在苗栗外海設置兩支離岸風機的上緯為例,該公司董事長蔡朝陽感嘆,過去六年多,他找過200家以上銀行、投資者,及開過說明會,但沒有人理,「台灣各界,不管是商界,或是民間,關注度是非常低的,這將是離岸風電非常大的障礙!」

對此,有專家指出,要讓融資熱起來,政府必須扮演莊家,進場降低業者風險,讓投資人有信心。

爭議5〉電價難漲 成離岸風電的兩難 

最後則是電價問題。

由於離岸風電建置成本高,原本就應有較高電價,但依台灣民情,要漲電價恐怕難如登天。

目前能源局為帶動離岸風電的發展,依「再生能源發展條例」,祭出高達6.0437元(2017年,2018年已降為5.8141元)的躉購費率之誘因。

但有業者憂心,已有民意代表關切電價,「他們又要綠電,又不准漲價,這怎麼可能?」

在歐洲,由於離岸風力已發展30年,產業鏈齊全,申建成本比台灣低,而台灣初期務必用高收購價格,才能吸引投資。如何兼顧產業發展與民意考量,也是政府難題。

風風火火的離岸風電投資潮,能否順利開花結果?仍面臨一步步考驗。

【小檔案】離岸風電政策,三度急轉彎 

1. 風場縮小:2015年,能源局公布36處潛力場址,卻未保留船隻運行的航道。隨後因航道拓寬削減離岸風場面積,取消七個場址,並縮小為五個。

2. 新增遴選辦法:原本規定業者只要通過環評,並拿到籌設許就得以自行開發,後來卻祭出先遴選、後競標的辦法。

3. 國產化標準反覆:2017年8月,能源局祭出遴選時,除了要求技術、財務外,也把「國產化」列為重點,今年1月又改口不列入遴選標準。

>>深度了解台灣離岸風電

關鍵字: 產業綜合政治經濟

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