美俄安全關係向下沉淪

文 / 一流人      2017-10-20

美俄安全關係向下沉淪


我認為北約東擴是新冷戰的開始。我認為俄羅斯人會逐漸有很大的敵意反應,這會影響到他們的政策。我認為這是一個悲劇性的錯誤。

— 喬治.肯楠(George Kennan)的話,經湯馬斯.佛里曼(Thomas L. Friedman)引述,出現在一九九八年五月二日《紐約時報》。

(圖說:截圖自紐約時報

我卸任離開五角大廈時,我們和俄羅斯的關係仍然不錯,但地平線上已出現烏雲。擔心美俄關係可能會開始向下沉淪,艾希頓.卡特和我把維護在我們到任前、在職中已經和俄羅斯人建立起來的親密關係,視為最高優先。作為「預防防衛計畫」的一環,我們建立起在俄羅斯和美國持續進行雙邊對話。但是一九九○年代對大部分俄國人而言,是很惡劣的一個十年。他們經歷深刻的經濟衰退、法律秩序蕩然不存,葉爾辛總統在國際場合的言行舉止丟人現眼,他們覺得不受其他國家尊重。俄羅斯人認為這是蒙羞的十年。許多俄羅斯人把他們的問題怪罪到新興的民主政治和美國頭上—認為美國打落水狗,趁勢占他們便宜。有些俄羅斯人甚至渴望再回到昔日蘇聯的「美好時光」。

接下來幾年,我們看到權力由葉爾辛交棒給佛拉迪米爾.普丁(Vladimir Putin),整個俄羅斯的民主體制與做法崩壞,他們的新情治機關崛起,以普丁在格別烏(KGB)的舊同僚為核心重新組建起來,秩序逐漸恢復,俄羅斯經濟也大幅改善。俄羅斯人民顯然把恢復秩序歸功於普丁(他的確恢復秩序,但卻是以失去自由作為代價),也認為經濟的改善普丁居功厥偉(這一點不然,因為經濟提振主要是國際油價上漲到一桶超過八十美元以上的空前價位)。在這種氛圍下,普丁鼓勵喧囂的民族主義,伴隨著反美論調。

美俄關係繼續變質,美國在俄羅斯的對話也日益令人沮喪。俄羅斯把一九九七至九九年進行中的北約東擴視為威脅,而且他們把後來北約又納入波羅的海三國為會員,視為「北約威脅大軍壓境」。美國和北約其實也相當不智,大體上根本沒把俄羅斯的關切當一回事。讓俄羅斯人特別惱怒的是北約在科索沃的行動,在歐洲部署彈道飛彈防禦系統,以及北約繼續擴大,納入波羅的海國家。需知道,沙皇時期這三國隸屬俄羅斯,而且達數十年之久,他們也是蘇聯的一部分。後來,北約又啟動喬治亞和烏克蘭加盟的初期作業。現在,俄羅斯和北約愈行愈遠,也展現出日益怨恨美國,認為美國完全不顧俄羅斯的感受和利益,美國只顧自私自利,俄羅斯只好自求多福。

美國在一九九五年歷經艱難,好不容易與俄羅斯就波士尼亞維和作業達成合作協議,但一九九八年已經無法就科索沃維和取得共識。北約針對塞爾維亞人的軍事干預從來沒提報到聯合國要求授權,可是它相當重要的正面目標,是防止科索沃穆斯林像波士尼亞穆斯林一樣遭到屠殺。然而,俄羅斯一向是塞爾維亞的盟友,強烈反對北約介入,決心阻擋聯合國任何授權干預的一切決議案。美國能否與俄羅斯達成協議而保護科索沃人民呢?我們不知道,但我也不知道北約有努力嘗試。北約曉得俄羅斯無力阻止它進軍科索沃,決定不管俄羅斯怎麼想,逕自就把大軍開進科索沃。然而,俄羅斯人建立起來的憤懣心理,日後將以其他行動表露無遺。

美俄關係惡化又遭到另一個重擊,就是美國在歐洲部署彈道飛彈防禦系統。自從冷戰初期以來,彈道飛彈防禦系統(又稱反彈道飛彈系統)一直就是美國和蘇聯爭論的重心之一。

彈道飛彈防禦系統在美蘇戰略武器限制條約簽署後就不再成為問題,因為條約有一條條款明文規定,大幅限制反彈道飛彈的部署。但是當小布希政府退出與俄羅斯簽訂的反彈道飛彈條約,以便在東歐部署一套彈道飛彈防禦系統好對付伊朗的飛彈時,美俄關係大為緊張。

要把限制反彈道飛彈納進美蘇戰略武器限制條約,原始的基本用意是攻擊性核武系統和防禦性核武系統兩者無法區分。即使俄羅斯人懷疑美國新防禦系統的效力,他們覺得若不限制美國的防禦能力,就無法安心地減少其攻擊性核武系統。總之,俄羅斯人認為進駐歐洲的新彈道飛彈防禦系統,是針對他們的飛彈,它若擴張,就會減弱俄方的嚇阻力量。甚且,俄羅斯人強調,伊朗人目前並沒有洲際彈道飛彈或核彈頭,如果他們想要,也得花好幾年時間才會得到;俄羅斯因此質疑,即使伊朗人有了少許洲際彈道飛彈,他們為什麼要朝美國發射?美國不是擁有好幾千顆核彈頭可以報復嗎?因此循著這個理路,俄羅斯呼籲美國停止在歐洲部署彈道飛彈防禦系統,或者至少是和俄羅斯合作建造—伊朗飛彈對俄羅斯的威脅,應該不下於對美國的威脅才是。但是美俄兩國政府獲致協議的可能性似乎不大,因此二軌外交試圖找出可行的辦法。

二○○九年,我的二軌夥伴艾希頓.卡特被歐巴馬政府延攬出任國防部次長(二○一一年他晉升為副部長,後於二○一三年十二月辭職;二○一五年二月,他經參議院通過,出任國防部長)。我的二軌夥伴變成齊格菲.黑克爾(Siegfried Hecker);黑克爾原任洛斯阿拉莫斯國家實驗室主任,他是史丹福大學教授,也是「科技和國家安全的角色」課程的老師之一。黑克爾擔任洛斯阿拉莫斯國家實驗室主任時,與俄國人就戰略問題會商數百次之多,他在俄羅斯有許多人脈關係,為二軌會談帶來最重要的背景。我們想要就歐洲彈道飛彈防禦問題找出方法,既能緩和俄羅斯的關切,又能正視伊朗核子計畫的可能危險,可是一直找不到切入點。同時,俄羅斯認定不可能達成可以滿意的協議,決定採行「適當的行動」,對付美國對其洲際彈道飛彈可能造成的威脅。他們開始重新建立其攻勢力量,發動新的洲際彈道飛彈計畫,以多彈頭武裝飛彈裝置多目標重返大氣層載具,是增加攻勢力量最便宜的一種方法。我很擔心又要陷入新版本的冷戰核子武器競賽。我以前見過這幕戲;我當時不喜歡它,現在更不喜歡它。

了解俄羅斯進行此一攻勢武器布建的嚴重性,歐巴馬總統才剛上任一個月就宣布他將要「按下(美俄關係)再啟動的按鈕」。這個主意不錯,有一陣子似乎也起了作用。狄米崔.梅德維傑夫(Dmitry Medvedev)繼普丁出任總統(普丁轉任總理),似乎心態開放,願意改善美俄關係。美、俄簽署「新削減戰略武器條約」(New START),這項條約限制核武,也規定嚴格的現場檢查手續;梅德維傑夫附和聯合國決議案,贊成零核武的目標,並且到美國訪問(行程包括到史丹福訪問,由喬治.舒茲夫婦設宴款待)。「再啟動」似乎全面動了起來。梅德維傑夫四年任期將屆時,他宣布不尋求連任,預備下台、支持普丁復出(普丁二○○八年任期屆滿卸任總統,二○一二年有資格復出競選回鍋當總統)。

普丁贏了選舉,但是少不了作票把戲。令人驚訝的是,梅德維傑夫告訴新聞界,四年前他競選總統時就和普丁講好,他只幹一任四年,然後再支持普丁復出。許多俄國人氣壞了,在紅場示威表達不滿,吸引十多萬民眾參加。抗議示威過後,換成支持普丁的群眾上陣;數百人秩序井然,手持印得乾乾淨淨的標語呼喊口號。當時我正在莫斯科出席會議,從會議室窗戶遙望這場遊行。出席會議的一位俄國代表以典型的俄式嘲諷幽默說,他感到很驚訝,政府竟然花不起錢多雇一些人參加遊行。

歐巴馬總統上任初期曾經表示,他有意再把全面禁止試爆條約送請國會審核通過,但經過爭取「新削減戰略武器條約」通過的艱苦奮戰之後,他決定在他第一任任期內不提出。在本書撰稿之時,似乎全面禁止試爆條約也不會在歐巴馬總統第二任任期內獲得通過。

或許沒有其他的武器管制失敗案例,能比全面禁止試爆條約未獲通過更讓我憂心。這項條約一直都看來無懈可擊,符合美國的國家安全利益,因此我實在不能苟同對它的激烈反對。我認為通過這項條約攸關重大,以致於我認為反對者是純粹出於政治動機。當然這種態度使我很難有效地對待反對派的意見。縱使如此,我對全面禁止試爆條約的基本評價是:它除了是有效的武器管制措施之外,也非常吻合美國國家安全利益。總而言之,未能通過全面禁止試爆條約使得其他核子國家,尤其是俄羅斯、中國、印度和巴基斯坦,有藉口試爆,也因此有機會開發新的核武。的確,我相信俄羅斯很有可能即將重新試爆核彈,以驗證他們目前正在設計的新武器。而他們將會利用美國未能通過全面禁止試爆條約作為理由。我也憂慮俄羅斯的試爆首開其端,會造成各國紛紛跟進:中國、印度、巴基斯坦一跟進,美國怕落於人後也會跟進。我很清楚看到,美國測試核武不論對國家安全帶來什麼好處(的確會有些好處),它們將被其他國家開發新核武而對美國安全產生的傷害抵銷掉。

普丁再度出任總統以及民眾示威抗議之後,美俄關係似乎進入自由落體狀況。普丁認為示威行動是「顏色革命」的初期階段,意在推翻他的政權,而且他顯然相信這是美國政府躲在背後策動和資助。幾個月後,美國新任大使麥克.馬法爾(Mike McFaul)到達莫斯科履新,莫斯科報紙以頭條新聞歡迎他,劈頭就說他奉了歐巴馬總統之命來幫忙推翻普丁。這樣「歡迎」新任大使,還真是空前絕後!之所以會有此一錯誤認知,是因為馬法爾前一份工作是史丹福大學民主暨法治中心(Center for Democracy and the Rule of Law)主任。

在這種動盪氣氛下,歐巴馬政府很專心想找出方法與俄羅斯修復關係,但是並不成功。某些俄羅斯學者現在認為,普丁這時已經把美國「一筆勾銷」,不管美國的想法,決心走他自己的強悍路線,而且認為美國的力量不足以制止他。可以說,普丁現在大逆轉在一九九○年代,覺得無力制止美國行動的感受。普丁繼續向老百姓灌輸,俄羅斯是個大國的傳統意識。二○一四年,俄羅斯主辦冬季奧運會,刻意展現俄羅斯已經重新以大國之姿站上國際舞台。奧運會才剛落幕,俄羅斯就在克里米亞發動軍事行動,實質上把克里米亞併吞入俄羅斯。接下來,烏克蘭總統維克多.亞努科維奇(Viktor Yanukovych)遭到基輔獨立廣場(Maidan Square)示威群眾推翻之後,普丁支持烏克蘭東部俄裔人口居多的省份脫離烏克蘭,起先派俄軍支援當地叛軍時還遮遮掩掩,後來就堂而皇之也不做遮掩了。美國帶領北約國家做出反應,主要是實施經濟制裁。制裁在經濟面是成功的,只要世界油價一直低於每桶八十美元之下,將會持續傷害俄羅斯。但制裁在政治面則成效不彰:它們並未遏阻俄羅斯對叛軍的支持。

我在這裡講的故事縱使不是悲劇,也很哀傷。它展現出當兩個大國背道而馳時,關係可以迅速變質、傷害可以極大。不到十五年的時間,美俄關係從積極正面跌到空前低點。像我這樣相信,在一九九○年代有機會與俄羅斯建立長久合作關係的人,特別感到哀傷。我認為,關係急轉直下始於北約倉促擴大,而我很快也認為東歐國家太早加入北約,其害處遠比我所憂心者更大。

普丁總統以反美論調在俄羅斯煽動極端民族主義,建立他的民意支持度;俄羅斯軍方啟動大規模武器計畫,最重要的是興建新一代核子武器—陸基、海基、空基無所不有—俄羅斯政府官員也一再倡言,這些武器是他們安全的關鍵;裁軍談判已被推到一邊,而且某些俄羅斯評論員也在主張俄國退出「新削減戰略武器條約」。有位著名的評論員在政府控制的電視台誇口,俄羅斯是唯一一個有能力「把美國化為輻射灰燼」的國家!面對這些新局勢,美國政府領導國際社會對俄羅斯施行嚴峻的經濟制裁。

美國應該要怎麼算這筆帳?要怎麼分析是什麼因素造成美俄關係如此大逆轉?它肯定是長期、大規模追求降低核子危險時所遇上的最不幸危機。毫無疑問,俄羅斯政府的行為造成這些可悲的結果;北約東擴肯定不是造成它們的唯一因素。但北約東擴是第一步。

隨著決定北約東擴之後,美國和北約又有其他一系列動作,讓俄羅斯覺得受到威脅:最著名的就是美國在歐洲部署彈道飛彈防禦系統,北約對塞爾維亞採取軍事行動,以及預備接受烏克蘭和喬治亞加入北約。這些都不是決定性的因素;但一一加起來,它們被俄羅斯解讀為不尊重俄羅斯利益的跡象—美國不重視俄羅斯觀點的跡象。事件不幸如此發展,蘊藏了釀成危機的因子。

本文節錄自:《核爆邊緣》一書,威廉.培里(William J. Perry)著,林添貴譯,天下文化出版。

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