官員若造成嚴重虧空 雍正先拔官後索賠

文 / 一流人      2017-10-18

官員若造成嚴重虧空 雍正先拔官後索賠


一般來講,新皇帝登基,為了爭取臣下的支援,都會首先廣施恩澤。特別是雍正在動盪中即位,面臨著皇族的集體挑戰,他上台後應該先給官僚階層一筆大大的好處才對。然而,雍正卻不屑於此。帝位認同的危機,絲毫沒有影響雍正果斷整頓吏治。清代慣例,新帝登基,都會頒發《登基恩詔》,豁免官員在前朝的罪責。但是雍正一上台,卻破例將內閣草擬的「恩詔」當中關於豁免虧空的條例刪除。雍正皇帝即位後明確指出,整頓吏治是他面臨的第一要務,「古今為政之道多端,究其根本,未有不以吏治為先。」這是因為官場腐敗比盜賊為害更大:「命案、盜案,其害不過一人一家而止,若侵帑殃民者,在一縣則害被一縣,在一府則害被一府,豈止殺人及盜之比」。 因此他即位不久就發動了一場聲勢浩大的吏治整頓運動。

雍正決定以解決虧空問題為切入點,理順大清財政體制。上任之後不久,他就開始全面清理虧空,並且規定各地要在三年之內自行消化財政赤字,補足過去的虧空:「限以三年,各省督撫將所屬錢糧嚴行稽查。凡有虧空,無論已經參出及未經參出者,三年之內務期如數補足。毋得苛派民間,毋得藉端遮飾,如限滿不完,定行從重治罪。三年補完之後,若再有虧空者,決不寬貸。」對於造成嚴重虧空的官員,雍正對他們先罷官後索賠,要他們自掏腰包賠補。自己還不起的,家人和親戚代還;畏罪自殺的,人死債不除,仍由其家屬親戚代賠。

雍正清查虧空的目的,第一個當然是快速充實國庫,讓他手裡有錢可花,二是可以借機排查各地官員的貪污情況。這一招非常見效,各地通過查帳查出不少案子。比如廣西巡撫李紱從康熙末年的廣西捐穀虧空案入手,通過三年徹查,將廣西各位大員侵蝕分肥的情況調查得一清二楚。
雍正皇帝排查虧空給很多地方官員造成了強大心理壓力。很多官員因此丟官罷職甚至進了監獄,很多地方,貪瀆無能的官員被大幅撤換。雍正十年(一七三二),直隸總督李衛上奏:通省府廳州官員,在任三年以上已寥寥無幾。雍正也因此獲得了「抄家皇帝」的「美名」。

當然,在清查虧空的過程中,雍正也比以前更為深入地了解了大清財政體制的弊端,認識到各地虧空的成因主要不是官員們的「婪索」,而是地方財政經費不足所致。他意識到財政制度不改革,虧空問題不可能得到根本解決。

在皇帝追查虧空的強大壓力下,很多地方官員也不約而同地向他提出了「火耗歸公」和「養廉銀」這兩項重大改革意見。我們上文講過,要想從根本上解決虧空問題,就只有突破康熙「不加賦」的成例,把「火耗」由私下徵收,變成公開徵收,並用於彌補地方財政收入和官員生活支出的不足。這一點,其實是從康熙晚年到雍正初年各地封疆大吏的共識。

中國歷史上很多著名的政治發明其發明權其實都不屬於最高統治者。最高統治者做的,往往只是明智地採納並且有效地推行。

山西是全國的錢糧大省,財政虧空也一直非常嚴重,雍正即位時,山西各府州縣的虧空積欠,達四百五十萬兩之多。雍正元年四月,內閣學士諾岷被任命為山西巡撫。他到任後經過半年考察,於雍正元年十一月提出建議,將全省的火耗徵收權由州縣上收到省裡,省政府統一徵收火耗,一部分用來彌補以前的虧空,一部分用來給官員們補貼生活:「疏請將通省一歲所得火耗銀提存司庫,以二十萬兩留補無著虧空,餘分給各官養廉。」
諾岷說,這個辦法有四大好處。一是可以降低百姓的負擔。因為以前火耗由州縣官員私下徵收,收來的錢大半都落入了他們的私囊,所以各地火耗率很高。而由省政府公開徵收,過程透明,徵收錢糧之際,「布政使遣員監視」,徵收後直接送到布政司庫,錢糧不會落入州縣手中,可以「減火耗」、降低火耗率。山西的火耗原來是百分之三十到四十甚至更多,他預計歸到省財政以後,降至一成到二成之間,就完全夠用。

二是以前的虧空可以順利彌補上。諾岷估計,全省每年可以拿出二十萬兩白銀彌補虧空,這樣慢慢地可以把以前的財政欠款都補足。

三是地方開支有了著落。比如「每年修理城垣衙署並修築汾河堤岸、義學束脩、殺虎口馬匹料草並倒斃馬匹、各衙門心紅紙張、當辦工食、布政司搬銀工價、堤塘報資等項共需銀六萬四千餘兩」,都可以從省政府徵收的火耗中支出。

四是此外所餘火耗還可以發給官員作為養廉,讓他們不再靠貪污受賄生活。諾岷說,如果發放養廉,官員們「均得養家之銀,又可杜絕禮物之耗費而安分守己。若非極不肖者,必不會冒死而動私派於費挪移錢糧之心」。 可以極大程度地改善吏治。

諾岷的思路與雍正皇帝不謀而合。如何改革地方財政,是雍正一段時間以來一直苦苦思索的問題。而諾岷提出的辦法,非常切實可行。所以讀到這個詳明的建議,雍正極為贊許,當即朱批道:「除對爾贊許嘉貺外,別無降旨」。雍正「諭獎其通權達變,於國計民生均有裨益」,批准他立刻在山西全省實行。

提出財政改革的並非山西一家。雍正二年,河南巡撫石文焯也提出在河南實行火耗歸公,用以養廉及公用。雍正皇帝也非常高興,在石的奏摺上批道:「此奏才見著實,……封疆大吏,原應如此通盤合算」。批准他在河南實行。

山西河南改革破冰,而且成效也不錯。雍正皇帝於是想一鼓作氣,把這個作法在全國範圍內推廣。當然,如此重大的改革,需要集思廣益,進行輿論動員。於是雍正把這個議題交給廷臣討論。

不料,在會議中大部分中央官員都對此明確表示反對,他們反對的理由和康熙皇帝相似,就是火耗歸公,會讓老百姓感覺增加了賦稅,屬於「加派」,違反了老皇帝「永不加賦」的承諾。比如御史劉燦就認為這種辦法是「貪吏陰取民財,而乃以取之名歸於皇上」。

康熙當年反對明定火耗標準,說難保官員在標準之外還要多收。很多中央官員也持此意見。比如給事中崔致遠說,如果公開允許加派,難保官員們不「另行搜括,剝膚洗髓,無所不至」。

那麼,如何解決虧空問題呢?朝臣們老調重彈,認為杜絕虧空之源在於「慎選督撫、裁抑家口、崇尚節儉」。也就是從選人和教育上下工夫,不必涉及體制。

雍正感覺到了改革的阻力。很明顯,中央官員高高在上,不了解地方財政運作實情,多數人格於成見,固守教條。而地方官員因為身處實際政務之中,所以能充分認識到改革的必要性。

眼看著公開討論不能取得統一意見,雍正決定乾綱獨斷。雍正二年七月初六日,皇帝發表了長篇上諭,詳細論述火耗歸公及養廉銀改革的必要性,表明了他堅決改革的態度。

皇帝首先批評朝中大臣的見解和建議不合實際:「今觀爾等所議,見識淺小,與朕意未合。」

雍正說,火耗的產生,有其客觀理由。他並非不願意減輕民眾負擔,而勢有不能:州縣火耗,原非應有之項。因通省公費及各官養廉,有不得不取給於此者。朕非不願天下州縣絲毫不取於民,而其勢有所不能。

他說,過去各地官員私徵火耗,銀錢多入私囊,弊端很多,比如造成官吏的貪污、陋規的橫行、國庫的虧空和農民負擔的加重等:

且歷來火耗,皆州縣經收,而加派橫徵,侵蝕國帑,虧空之數不下數百餘萬。原其所由,州縣徵收火耗,分送上司,各上司日用之資,皆取給州縣,以致耗羨之外,種種饋送,名色繁多。故州縣有所藉口而肆其貪婪,上司有所瞻徇而曲為容隱,此從來之積弊,所當剔除者也。

雍正問道:與其州縣存火耗以養上司,何如上司撥火耗以養州縣乎?

也就是說,百姓所交不論稅還是費,本來都應該是國家的財政收入。但是現在以私徵的方式進行,就變成了州縣官員掏自己的腰包來養活上級,上級就不得不感他們的恩。這顯然是是非顛倒。如果把火耗徵收的權力上收,就變成了上級撥經費養活基層官員,這樣才合政體。

所以,要改革大清財政體制的積弊,就必須實行火耗歸公,從而把耗羨銀兩的控制權由州縣轉到各省督撫的手中,一改過去「州縣存火耗以養上司」為「上司撥火耗以養州縣」。這樣一來,「上不誤公,下不累民,無偏多偏少之弊,無苛索橫徵之擾,實通權達變之善策」。

因此,雍正毅然諭令將此項改革「通行天下」。這道上諭充分地顯現出新一代君主的朝氣和強勢。

本文節錄自:《低薪的盛世》一書,張宏杰著,麥田出版。

圖片來源:unsplash Teo Duldulao

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