在中國歷史上 為何官員薪水多半都很低?

文 / 一流人      2017-10-17

在中國歷史上 為何官員薪水多半都很低?


在低薪制或者無薪制下,人們想當公務員,動機絕大多數都是不純的。傳統中國的流行話語是「當官發財」,「千里做官只為財」。這些人一旦進入官場,就如同惡虎撲食,給國家和社會造成的危害極大。

腐敗的危害是巨大的,它會導致官僚體制失效,統治效率低下,嚴重危及政治穩定,甚至導致國家政權的傾覆。提高官吏俸祿從表面上看會增加百姓負擔,但是這其實遠比官員毫無節制地盤剝百姓給民眾造成的痛苦要輕。

這個道理,統治者並不是不懂。我們看中國歷史上,關於廉政與俸祿之間關係闡述得已經非常充分了。早在先秦,管子曾經說過:「倉廩實則知禮節,衣食足則知榮辱。」漢宣帝、唐玄宗、宋太祖等很多皇帝都指出低薪注定導致貪腐。崔寔和白居易等大臣都曾經專門論證過合理的俸祿水準是廉政建設的基石,比如白居易曾這樣詳盡地分析:「臣聞為國者皆患吏之貪,而不知去貪之道也;皆欲吏之清,而不知致清之由也。臣以為去貪致清者,在乎厚其祿、均其俸而已。夫衣食闕於家,雖嚴父慈母,不能制其子,況君長能檢其臣吏乎?凍餒切於身,雖巢由夷齊,不能固其節,況凡人能守其清白乎?臣伏見今之官吏,所以未盡貞廉者,由俸不均而祿不足也。厚其祿,均其俸,使天下之吏溫飽充於內,清廉形於外,然後樂之自止,糾之以形。」

道理如此清楚,那麼為什麼在中國歷史上絕大多數時期,統治者還是堅持要實行低薪制呢?

低薪制的第一個原因:官僚系統的不斷擴張,導致財政無力負擔。

中國歷史上有一個鮮明的規律,那就是歷代官吏數量呈不斷擴張趨勢。明代劉體健稱「歷代官數,漢七千八百員,唐萬八千員,宋極冗至三萬四千員。」到了明代,文武官員共十二萬餘人。

另一個特點是每一個王朝建立之初,官吏數量比較精簡。但是隨著時間的發展,無不成倍增長。

比如唐代,初唐時釐定的京官定員只有六四○人。到了玄宗開元末期,京官人數達到二、六二○人,外官人數則達到一六、一八五人。

宋朝草創之初,內外官員不過才五千人;到了景德年間(一○○四─一○○七),已達一萬多人;而皇佑年間(一○四五─一○五四),更增加到兩萬多人。南宋只有半壁江山,但是慶元年間內外官員竟達四萬餘人。這是指官員。至於吏人數量,更是驚人,宋真宗一次就裁汰冗吏十九萬餘人。

明代也是這樣。世宗嘉靖年間,劉體健上疏指出,明初洪武四年,天下文職官吏數目不過「五千四百八十員」,武職官數在國初也不過為二萬八千員。「自憲宗五年,武職已逾八萬,全文武官數蓋十餘萬。至武宗正德年間,文官二萬四千六百八十三員,武官十萬。」

中國傳統社會經濟結構非常單一,傳統賦稅又主要只有農業稅一途,官吏數量過於龐大,使得俸祿成為財政支出的第一大項。西漢末年,國家賦稅收入「一歲為四十餘萬石,吏俸用其半」,官員俸祿支出占國家財政收入的一半。唐代中後期,「計天下財賦耗轉之大者,唯二事焉,最多者兵資,次多者官俸。其餘雜費,十不當二事之一」。國家財政支出,第一大項是軍費,第二大項就是官俸。南宋初期,「百官有司之費,十去五六」。明代「國家經費,莫大於祿餉」。所以支付官俸成為財政上一大難題,為了節省開支,薄俸制就成為大多數時候不得已的選擇。

那麼由此又引出了另一個問題:官僚系統為什麼會不斷擴張?

這裡有三方面的原因。

第一個原因,是官僚體系的存在雖然是為皇權服務的,但是一旦出現,它本身就成為一個獨立的利益集團,具有自我保護、自我繁殖的特點。按照公共選擇學派理論,官僚機構本身是一個壟斷組織,它壟斷了公共物品的供給,缺少競爭機制;同時公共物品的估價存在著困難,政府管理活動的輸入、輸出都是不可觀察的。基於這些特點,官僚機構總是傾向於盡一切可能實現權力尋租,傾向於機構不斷擴張,表現在官員數量上只能增不能減,既得利益只能增加不能減少,行政效率不斷降低。

事實上,中國歷史上搞了多次公務員減員增效改革,然而總的趨勢卻是愈裁愈多。大多數時候,減員改革都失敗了。比如宋代「景祐三年正月,詔御史中丞杜衍沙汰三司吏。吏疑衍建言。巳亥,三司吏五百餘人詣宰相第喧嘩,又詣衍第詬詈,亂擲瓦礫。」也就是說,當時皇帝命御史中丞杜衍負責裁減三司吏員。這些吏員懷疑這事是杜衍向皇帝建議的,十分憤怒,五百多個吏員集體跑到宰相府去鬧事,然後又跑到杜衍家門口破口大罵,亂扔瓦塊石頭,進行抗議。這一事件發生後,朝廷雖「捕後行三人,杖脊配沙門島」,但「沙汰」之舉也被迫「因罷」。再比如清代戊戌變法期間,光緒皇帝大規模減撤冗員,成為保守派官員強烈反擊的起點,不幾日變法即遭失敗。

第二個原因,官僚系統的不斷擴張,也是皇權專制制度不斷強化的結果。官僚系統是君主專制的工具,官權是皇權的延伸,君主專制不斷完善,注定官僚系統也不斷延伸膨脹。

秦漢以後,中央集權不斷發展強化。每一次集權強化,就意味著國家權力不斷延伸,造成官僚隊伍的不斷發展壯大。

君主專制制度強化表現出兩個方向,一個方向是皇權不斷向下延伸,比如朱元璋強化里甲制度。古代社會發展的一個特點是民間組織民間自治不斷被打壓,所有事務都要由官僚體系來把持。所以國家權力不斷向基層擴張。

另一個方向是隨著君主專制的發展,官員權力被不斷分割,以期官員相互制衡,弱化他們對皇權的挑戰。由此造成一官多職,官僚隊伍進一步擴張。比如宋代為了防止地方割據,不斷增設機構、分化事權,「昔經一官治之者,今析之四五;昔以一吏主之者,今增而為六七」。比如漢代初期的地方行政制度只有郡、縣兩級,唐代地方行政也只有州府和縣兩級;宋太宗至道三年(九九七),在州府上面又加了一級政權叫「路」,設置了四個行政長官即帥(安撫使)、漕(轉運使)、憲(按察使)、倉(常平使),分別掌管軍事、財政、司法、救濟等要務,且四個長官互不隸屬。州縣從過去只承奉一個頂頭上司,而現在得應付四個頂頭上司衙門。

歷代裁減官吏數量的努力之所以失敗,也與官權是皇權的代表這一因素有關。皇帝裁撤官吏數量,就意味著要減政放權,放鬆對社會的控制,這是皇帝所不願意看到的。因為官僚權力受到約束之後,皇權也會相應萎縮。皇帝為了自己能更有力地控制社會,不得不依賴官僚集團,也就無法從根本上過度觸動他們的利益。

第三個原因,古代社會還有以官位酬勞臣子的傳統。比如魏晉南北朝時期,南朝官吏眾多,所以皇帝不得不多立郡縣,安排這些官員。「一郡分為四五,一縣割成兩三」,還有的二郡共一縣,有的郡下竟無縣。宋代為了保持政治穩定,透過科舉制度,把民間菁英吸收到文官隊伍中來。同時為了保證官員的忠誠,還濫行恩蔭制度,蔭補太亂,以至「一人入仕,則子孫、宗族,俱可得官,大者並可及於門客、醫士」。這樣都導致冗官的出現。最終結果是「民少官多,十羊九牧」。

本文節錄自:《低薪的盛世》一書,張宏杰著,麥田出版。

圖片來源:unsplash elizabeth lies

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