東協接觸緬甸 歐盟制裁敘利亞 誰更成功?

文 / 一流人      2017-08-15

東協接觸緬甸 歐盟制裁敘利亞 誰更成功?



東協與歐盟


歐盟是世界上最成功的區域組織,東協是第二大成功的區域組織。它們優勢互補,若能攜手合作,可望創造出許多雙方都能受益匪淺的協同效應。


歐盟是由一群已開發國家組成的組織,東協則是由一群開發中國家(除了新加坡)組成。兩者經濟優勢互補,且在文化上也可以互補。歐盟是基督教國家組成的單一文明團體。東協是一個擁有許多不同宗教和文化的多文明團體。做為一個由已開發國家組成、且能夠提供發展援助和發展建議的組織,歐盟可以協助東協國家促進經濟成長。而東協則可以在地緣政治方面協助歐盟提供回報。目前,東協以自身的發展進程為中心,已經透過區域合作機制成功建立起一個相對穩定的地緣政治環境。最後這點,可能會讓有些讀者感到吃驚。


要理解這點,必須先瞭解歐盟的地緣政治缺陷。歐盟是一個短視的地緣政治組織。很不幸的是,它的決策過程總是放在個別會員國的短期利益上,而沒有考慮歐盟整體較大的長期利益。很多時候,執政官員國內選舉的短期選舉利益甚至會淩駕於地區利益之上。


二○一五年,敘利亞難民危機席捲歐盟。當一百多萬難民抵達時,歐盟的反應很典型,就是混亂。雖然政客假裝很驚訝,但這種情況顯然是可以預見的。二○一五年十一月二十六日馬凱碩在《歐洲世界》上發表的一篇文章中寫道:


正如墨西哥移民問題一樣,歐洲目前的移民危機原本是可以預見的。歐盟應該簽署一個類似美國的北美自由貿易協定(NAFTA)的北非自由貿易協定(NAFTA)。但沒有人提出,甚至沒有人往這方面考慮。為什麼沒有?答案很簡單,美國的情報和安全部門專注於應對長期挑戰,它們預測到墨西哥未來可能出現的問題。但是歐盟沒有這樣的機構,沒能辨別出迫在眉睫的移民壓力。更糟糕的是,歐盟竟然讓美國來制定歐盟與其伊斯蘭鄰國之間的議程。二○一○年十二月「阿拉伯之春」浪潮在突尼斯爆發時,歐盟讓美國主導解決在突尼斯、埃及和利比亞爆發的危機。美國之所以能夠以意識形態的立場來處理,是因為它與這些國家有大西洋阻隔,它大可以掉頭離開。然而,歐盟永遠無法擺脫北非問題,因此應該謹慎和務實地處理這些問題,而不是讓美國的意識形態利益淩駕於自己的實際利益之上。


對於這麼明顯的問題,歐盟卻視而不見,主要是因為其決策機制有著嚴重的結構上缺陷。歐盟領導人大部分時間都在處理內部問題,但歐盟現在面臨的挑戰主要是來自外部。如果有人質疑,大可來看一下歐盟在處理一些問題時最後是如何失敗的,例如非洲的人口爆炸問題(不可避免地將會有更多的移民湧向歐洲)、北非和中東動盪的政局(已經打開了讓更多移民進入歐洲的大門),以及烏克蘭危機。


那麼,歐盟在地緣政治上可以從東協學到什麼?歐盟可以對比一下緬甸和敘利亞兩個國家,因為兩者面臨著類似的挑戰。這兩個國家過去都是軍人政權,而且民族和宗教分裂非常嚴重。兩者都壓制了民主改革的努力。歐盟對兩個國家的應對措施是一樣的,即對這兩個政權實施制裁。東協的反應卻與歐盟相反,東協選擇與緬甸接觸。


東協與歐盟在緬甸問題上的分歧在一九九○年代達到了頂峰。這個時間點不太好。冷戰的結果讓歐盟不可一世。在九○年代初東協和歐盟召開的一次會議上,歐洲的代表團是由比利時外交部長維利·克拉斯領銜,因為當時恰逢比利時擔任歐盟輪值主席國。他自豪地宣稱,隨著冷戰的結束,世界上只剩下兩個超級大國:美國和歐盟。他表現得十分傲慢。(奇怪的是,儘管比利時國內問題重重,卻有著盛產傲慢部長的傳統。二十年後,歐洲貿易部長卡洛·德·古赫在與東協打交道時表現出了同樣傲慢的態度。)


一九九七年,東協接納緬甸為會員國,歐盟暫停與東協的一些關係。由於歐盟拒絕發給緬甸代表簽證,東協被迫取消東協-歐盟會議。當時的新加坡外交部長尚穆根·賈古瑪寫道:


歐盟與東協每兩年召開一次對話會議,是在東協會員國(由東協擔任會議主席)和歐盟會員國(當年的歐盟輪值主席國)輪流舉行。在東協舉行時,歐盟代表團與包括緬甸在內的所有東協國家的外長坐在一起都沒有問題。然而,當輪到歐盟主辦時,他們拒絕發給緬甸外長簽證,因為他們在緬甸的人權問題上堅持強硬立場。當然,這種「分裂-統治」的手段我們是不能接受的。而且,如果緬甸外交部長不能參加,我們就拒絕出席會議。結果,東協-歐盟對話會議就此中斷。這種狀況在二○○三年一月被打破,他們設計了一個保全面子的辦法,即在歐盟總部布魯塞爾展開對話。緬甸副外長出席了會議。


賈古瑪後來解釋說:「歐盟的唯一議題就是緬甸和人權。緬甸剛好成了替罪羔羊。」據許通美說:


當賈古瑪訪問瑞典時,瑞典外交部長林德要求他解釋為什麼要在緬甸問題上採取如此強硬的立場。他說,這不是強硬,並指出歐盟外交立場的不一致性。既然歐盟願意和北韓進行對話,那為什麼拒絕與緬甸對話呢?林德同意他的說法。


自從東協接納緬甸,至今已經二十年。緬甸已經朝向一個更民主的政權和平邁進。相比之下,敘利亞仍被戰火包圍,敘利亞難民大量湧入歐洲。顯然,東協在因應緬甸軍政府的政策上獲得成功,而歐盟孤立敘利亞的政策失敗了。也許歐盟應該就批評和中傷東協與緬甸的政策向東協道歉。


這樣的道歉將有助於東協和歐盟全面實現雙邊關係的和諧發展。而東協和歐盟的關係必須重新設定。例如,為了清除雙邊關係中功能失調的部分,歐盟需要公開承認其關於緬甸的政策完全是錯的。它還必須放棄它對東協表現出來的傲慢和優越感。


東協這邊在面對歐盟時應該要更有自信。由於許多東協國家都從歐盟執行委員會和歐盟各會員國那裡獲得援助,它們習慣表現得像是一個乞求者。這種做法必須停止。東協可以向印度學習,因為後者同樣也接受歐盟的援助。歐盟在二○一四年向印度提供七千八百萬美元的援助,而東協國家獲得三‧ ○四億美元。當歐盟試圖對印度強設附加條件,要求印度達到一定的民主和人權標準時,印度,這個世界上最大的民主國家,告訴歐盟「滾開,閃到一邊去」。二○一一年,當時的印度外交部長沙希·沙魯爾是這樣解釋印度的立場的:


有時,歐洲總是喜歡對別國的內政指手畫腳,我們一直很不喜歡這樣。我相信,如果我們能夠彼此尊重主權國家各自的核心要點,建立真正的戰略夥伴關係是沒什麼問題。但我們要從貿易方面先開始,因為這是最容易的起點。


他進一步說:


例如,人權,我們可以非常自豪地說,無論是民間社會、媒體,還是公共行政機構都不遺餘力地揭露侵犯人權的行為,即使在喀什米爾也是如此。印度是一個喜歡自己解決自己問題的國家。因為我們有過被殖民的歷史,所以我們並不喜歡印度以外的人來對我們說教。我相信,如果歐洲堅持在自由貿易協定上強加這樣的條件,印度會拒絕合作。你不能忘記歷史,不能忘記其他國家在商業和政治領域主導印度兩百年了。所以對我們來說,堅持獨立自主的權利比達成自由貿易協定更重要。就這麼簡單。


歐盟需要問自己的一個重大問題就是,他們是否已經真心接受了這樣的建議。


如果歐盟和東協可以進行平等對話,雙方都可以向對方學習。雖然這個想法在許多歐洲人心目中是不可想像的,但歐盟或許能從東協這裡學到許多。同樣,東協也可以從歐盟學習到許多經驗。讓我提供幾個例子加以說明。


首先,歐洲在處理伊斯蘭世界的事務上存在本質上的問題。這可以從《查理週刊》的事件和二○一五年十一月十三日巴黎恐攻事件明顯看出。在這個地區,地理因素不可改變。歐洲永遠得和伊斯蘭國家做鄰居,而且目前這些鄰國都沒有特別成功或富有。相比之下,世界上最成功的伊斯蘭國家中有三個是東協會員國:汶萊、馬來西亞和印尼。如果利比亞、突尼斯和阿爾及利亞等國家能夠仿效汶萊、馬來西亞和印尼的成功經驗,歐的未來將安全許多。


如果歐盟能夠贊助大筆獎學金,讓許多年輕的北非學生到東協國家唸書,那麼他們就能夠親眼目睹伊斯蘭是如何融入民主和發展了。其中一些人也可以到李光耀公共政策學院讀政府治理(馬凱碩是院長)。簡單來說,東協可以藉由替北非灌輸發展和民主的希望,從而為歐盟帶來實質性的好處。如果非洲人民漸漸感覺有希望,那麼想要跨越地中海移民歐洲的人就會越來越少。這是歐盟與東協更密切合作會產生明顯效果的領域。可是對於這個能夠立竿見影的合作領域,為什麼沒有一個高層歐盟決策者能想到?對於這個問題,可悲但是坦誠的答案就是,是歐洲的傲慢蒙蔽了他們的雙眼。


第二,歐盟可以向東協學習接觸而非孤立的政策手段。前面提到的緬甸和敘利亞的例子就足以證明了這點。歐盟還應該仿效東協對俄羅斯的接觸政策。為什麼?因為制裁沒有用!


聯合國前秘書長科菲·安南和馬凱碩在二○一五年十二月一起發表過一篇文章,他們認為制裁手段很難改變對方的政策:


畢竟,公共政策應該以證據為導向,而非憑直覺和情感。證據顯示,為了成功並避免意想不到的後果,精心設計制裁手段的同時,也要進行政治接觸。實施制裁的感覺或許很好,但如果他們想要真正達到比較好的效果,就必須改進他們所使用的手段。


像俄羅斯這樣的大國不能採用羞辱的手段逼其就範。東協在與昔日對手接觸時展示出了特殊的才能。當東協於一九六七年成立時,中國和越南都譴責它的創建是帝國主義的陰謀。然而三十年後,越南加入東協,中國成為第一個與東協簽署自由貿易協定的國家。


歐盟會員國比東協會員國更富有、更強大。然而,它們卻將外交政策中的關鍵部分交給其主要盟友美國來把持和處理。地緣政治總是與地理因素密不可分。除了阿拉斯加,美國永遠都不會和俄羅斯變成鄰國,而歐盟則永遠是俄羅斯的鄰居。鑒於這種情況,在處理與俄羅斯的關係時,歐盟為什麼允許美國的意識形態優先於自己的實際利益呢?為什麼允許美國將北約擴展到俄羅斯的家門口呢?為什麼要邀請烏克蘭加入北約來威脅俄羅斯呢?


與歐盟相反,東協通常展現出地緣政治的智慧。緬甸的例子在這裡再次顯示其啟發性。一九九○年代中期,美國和歐盟對東協施加巨大的壓力,要求孤立和排斥緬甸。東協明智地忽視了這些壓力,並繼續與緬甸接觸。當時的印尼外長阿里·阿拉塔斯解釋說,如果東協排斥緬甸,將會使緬甸投入中國和印度的陣營,這將使它成為地緣政治鬥爭的中心。同樣,如果孤立俄羅斯,歐盟也會迫使它與中國更緊密合作。


許多歐洲人可能會想爭論這個例子的是非曲直,但現在的關鍵問題是如何改變俄羅斯的行為。歐盟傳統的答案是制裁。東協傳統的答案一直是接觸。看看它們自冷戰結束二十五年來的經歷,事實證明東協的政策比歐盟的好。這就是為什麼歐盟應該向東協學習地緣政治方面的經驗。


第三個歐盟可以向東協學習的是務實的行政管理。歐盟有二十八個會員國,東協有十個。然而,東協的文化和語言遠比歐盟複雜多樣。歐盟有二十四種官方語言,因為每個歐盟會員國都認為自己本國語言與其他語言同樣重要。這增加了大量工作,因為要用這麼多種語言筆譯和口譯。相形之下,東協使用英語,這不是任何東協國家的母語。如果歐盟可以效法東協,它可以節省十億歐元。因為歐盟官網上說:「根據粗略的統計,所有歐盟機構各項語言服務的成本接近歐盟年度總預算的1%。除以歐盟人口,平均每人每年分攤約為兩歐元。」 歐盟的總人口為五億,所以所有翻譯的總成本為十億歐元。此外,採用同一種語言還將促進歐盟領導人和官員之間加深瞭解。正如李光耀在他的回憶錄中寫道:


對歐洲凝聚力和團結的一個嚴重障礙是缺乏共同語言。施密特跟季斯卡用英語交流,並且跟我說他們建立了密切的關係。但是密特朗和席哈克必須通過翻譯與柯爾溝通。我總覺得,當一個翻譯人員站在中間時,很難感受到另一個人的真實想法。


歐盟可以向東協學習的第四點是考慮採用「東協-X」原則。東協國家很早就明瞭到,如果一些國家還沒有準備加入,那麼要求所有十個東協成員都同意簽署一個計劃案將是一個錯誤。因此,當東協準備在自由貿易區(AFTA)下面採取貿易自由化措施,東協提供一個雙重制度給新的成員國,特別是緬甸、柬埔寨、寮國和越南,它們可以在加入東協自由貿易區之前有更多時間準備。如果歐盟採取了類似的方法,就可以避免希臘退出歐元區的問題了。


希臘脫歐事件清楚地證明了,歐盟在合作過程中已有某種程度的僵化。在二○一二到二○一四年,歐盟對於希臘是否會退出歐元區,經歷了一番痛苦的掙扎,而世界各國則摒息關注著這一切。由於預期「希臘脫歐」會真的發生,當時全世界市場充滿了緊張情緒。儘管最後希臘沒有離開歐盟,但該國如果退出歐元區可能會有更好的發展,因為貨幣政策可以比較有彈性,它能藉由貶值使希臘出口業再次具有競爭力。此外,當希臘申請加入歐元區的數據資料曝光後,之前發生的大規模欺騙行為就變得顯而易見。希臘當時謊報並提供假的統計資料,以證明它符合歐元區的進入門檻。歐盟官員在處理這個申請時,知道希臘在撒謊,卻假裝希臘提交的統計資料是正確的。德國總理安格拉·梅克爾在二○一三年說:


當時不應該讓希臘加入歐元區。(德國前總理)施洛德在二○○一年接受希臘,放寬了《穩定與成長公約》,這兩項決定根本都是錯的,這也是我們目前問題的根源之一。統一的歐元區是寶藏,是福利,我們不能去加以質疑。這就是為什麼歐元不僅僅是一種貨幣。因為這個原因,我們團結一致,但團結一致就要扛起責任,對與我們團結在一起的國家負起改革的責任。


其實,梅克爾是在公開承認接納希臘是一個錯誤。由於歐盟總是宣揚其零腐敗和透明度等美德,因此歐盟高層領導人參與這種大規模的自我欺騙是令人震驚的。這就是歐盟這種區域合作模式已經成為明日黃花的一個原因。


當希臘退歐的局勢看起來逐漸明朗時,就清楚暴露出歐元區一個重大的設計缺陷。歐元區制定了一套嚴格的進入標準和規則,但卻沒有「退出」的標準或程序。這種情況隱含著一個非常傲慢的假設前提,那就是當一個歐盟國家進入歐元區時,它一定要成功。歐盟受到意識形態的束縛,認為自己只能向前邁進,不能退後一步。對此,世界各國也將密切關注歐盟如何處理英國脫歐這件事。


英國脫歐對歐盟是一個重大衝擊。的確,這對整個世界來說也是一個重大衝擊。只有歷史塵埃落定,我們才能瞭解到英國公投脫歐的根本結構性原因。如果用一個成語來形容歐盟這個組織的運作,那就是「好高騖遠」。它試圖在這個地區做區域整合,但是當地人民卻尚未做好準備。


許多英國選民之所以選擇脫歐,主要是因為有太多的外國人,特別是來自歐盟其他國家的人移居到英國生活。移民數量的增加是因為歐盟的一個決定,即如果自由貿易可以伴隨人民自由移動,區域經濟合作會運作得更好。這個決定就經濟方面來說是正確的,但在英國,波蘭和羅馬尼亞工人等陌生人大量湧入,讓本地居民感到不適。


在這方面,東協緩慢但務實的措施也許可以為歐盟帶來一些借鏡。的確,東協國家偶爾會走回頭路,背離東協整合的承諾。理論上這是錯誤的。但實際上,東協這種合作方式比較有彈性,這可能是其可以一直向前邁進的最可行的方法。雖然合法性至上的歐洲人可能無法接受這種「開倒車」的想法(違背明確的法律承諾),但是東協在處理這類事情上所展現出來的務實文化也許值得歐盟學習。


總之,如果歐盟和東協能有意識地努力促進雙方更緊密地合作,那麼兩方都可以從對方學習到寶貴的經驗。東協一直認為,它可以從歐盟的實驗中學習。主要的問題會是,歐盟的決策者是否願意接受他們可以向東協學習的想法。



本文節錄自:《解讀東協:前進東協,你不可不知道的經濟、政治、歷史背景,以及現況與未來》一書,馬凱碩、孫合記著,遠流出版。

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