中國特色的麥迪遜式「派系運作」

文 / 一流人      2017-06-12

中國特色的麥迪遜式「派系運作」


問題:關於中國政府的決策,以下哪一個描述最貼切?

1. 中國政府是專制政府, 受中國共產黨高壓統治,決策「由上而下」制定,並被指揮鏈中的官僚、軍方人士和有商利益的人忠實執行

2.雖然不民主,中國政府和中國共產黨黨員仍然可以感受到官僚、商界、軍隊和各省帶來的特殊壓力。「派系運作」(mischief of factions)可以「由下而上」促成行動與決策

大家都知道中國是專制統治,因此問題的答案會是1。但經驗豐富的中國通,美國和平研究院(U.S. Institute of Peace)的孔珊(Stephanie Kleine-Ahlbrandt),足跡曾經踏遍全中國,她卻指出,今天的中國政府可能比較接近答案2。如果麥迪遜主義者(Madisonian)對決策的預言比較正確,那麼這對追求和平可能不是好消息。因為,受到美國式「派系運作」影響、「由下而上」的中國政府,可能會表現的比強硬推動由上而下決策的專制政府更衝動、也更難協商。

因此,我們是否知道,有哪些特殊利益能夠在政治上影響北京的統治者,或者更糟糕的是,凌駕於這些統治者之上?事實上,這份特殊利益的名單長的可怕,而且,麥迪遜式的參與者陣容的確可以充分解釋,中國過去十年來越來越直接的侵略性行為。孔珊針對這一點說到:

過去五到八年間,對外交決策有極大影響力的非外交決策者越來越多。而且,這種情形也發生在很多不同領域。

中國最常被譴責的事就是,在北韓發展核武中扮演的角色。但這並不是一般人認為的遠大策略,而是某些中國企業穿越漏洞百出的邊界,向北韓強力銷售製造章家敦口中所謂「了不起的核武」需要的器材與技術,而導致的後果。

同樣是派系運作,有一群想大撈一筆的省級官員,現在想對南海的緊張情勢搧風點火。如孔珊所述,像是廣西、廣東和海南等沿岸省分,想要提高稅收的政府官員想要強迫漁夫買更大的船,並深入有爭議的海域。這種大規模的活動不只能增加漁獲,也能為地方政府帶來更多利益,這正是官僚的目標。這也讓中國漁夫越來越容易與菲律賓和越南漁夫起衝突。

另外,麥迪遜主義最嚴重的衝突可能是:各省官員經常違背北京政府的意願行事。孔珊描述了親身所見:

我親自訪問來自雲南和其他省分的官員,他們告訴我,他們的標準做法是先做再說,如果北京沒有任何行動,那就繼續做。如果北京有所行動,那就稍微修正,但還是維持繼續下去的心態。沒必要的話不用回報。先做再說,採取主動,必要時再修正。

事實上,不理會北京的君命,是幾世紀以來的傳統,可以追溯到中國最初的幾個朝代。這樣的傳統也透過中國諺語「天高皇帝遠」體現出來。這句諺語是在比喻天朝遙遠,因此省級的決策者自作主張,在日常運作中,根本就將遙遠的中央政府拋在腦後。

除了中國企業家和省級官員的抗命問題以外,中國極端分散的官僚情況,也有其陰暗面。主要的問題是,沒有一個政府機構完全主掌中國的外交政策。

舉例來說,美國國務院和中國外交部負責管理一般的北韓問題。但根據孔珊所言,中國外交部並不是處理北韓問題的主要單位。相反的,政策是由中國共產黨中央委員會對外聯絡部(International Department of the Communist Party)決定,中共解放軍也涉入甚多。

這樣的分裂是衝突與誤判的源頭,因此和錯誤的中國官僚部門協商,更是可能落得徒勞無功的下場,這正是中國於二○一二年從菲律賓手中占領黃岩島的情況。請回想在之前的章節中,美國在衝突中是扮演「中間人」(honest broker)的角色,希望協調出一個讓中國和菲律賓都能撤兵,以和平方式達成共識的停戰協定。然而,中國不像菲律賓一樣依約撤兵,反而長驅直入攻占島礁直到今天。

中國為什麼會發生這種令人不齒的背信事件,孔珊的解釋是,該停戰協定是由美國國務院和中國外交部官員訂定的。但這個中國機構在中國體系中相對弱勢,「很容易就被體系內的其他機構擺布。」

至於這個事件的公平性,孔珊也很快指出,美國同樣也會背信,她舉出幾個例子,同樣都是美國總統達成協議,但美國國會拒絕批准。

其中一個例子讓中國仍然懷恨在心,就是一九七九年的台灣關係法。國會將吉米‧ 卡特(Jimmy Carter)與中國達成的協議,變成「牽涉範圍更廣的法案,幾乎毀掉與中華人民共和國的關係正常化。」。但重點是:西方國家預期美國這樣的民主國家,針對議題發出不同的聲音,我們同樣也預期中國政權會發出一致的聲音,但卻事與願違。

最後,孔珊認為,成功與中國協商的關鍵,是先了解任何議題的權力中心。但這不是容易的事,這需要對一個完全不透明的官僚體系有深刻的了解才行。

遺憾的是,在問題解決之前,全世界就要繼續看著中國違反協議,而這不全然是出於惡意,單純只是因為官僚風氣敗壞。無論如何,如果無法透過協議解決問題,透過戰爭解決的可能性,也就隨之升高。

本文節錄自:《美、中開戰的起點》一書,彼得‧納瓦羅(Peter Navarro)著,鍾友綸譯,光現出版。

圖片來源:unsplash Dam Duchoux

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