務實規劃〉錯誤的設計 比擺爛更可怕

2017年5月號

務實規劃〉錯誤的設計 比擺爛更可怕

高運量捷運非萬靈丹 依城市DNA打造才治本

文 / 李建興     攝影 / 張智傑   2017-04-28

高運量捷運非萬靈丹 依城市DNA打造才治本


為了做政績,台灣的軌道建設多半便宜行事,使得搭乘率遠不如國外。《遠見》蒐集專家意見,理出兩大病因、抓出三帖藥方,讓台灣的軌道設計得更貼近需求。

除了失序的財務,缺乏全盤設計概念,亦是台灣軌道運輸政策的一大敗筆。

以剛出爐的前瞻建設軌道計畫為例,從地方提案到中央定案,約略只有一個多月,令各縣市都措手不及。

當行政院長林全在3月23日宣布前瞻計畫內容時,義正辭嚴地表示:「該做的事情,晚做不如早做,要趕快來做!」就立刻引來批評聲浪。

綠營雲林縣長李進勇抱怨:「接到政院關於前瞻計畫時,雲林上下正忙著辦燈會,燈會結束第二天,就是提報截止日!」

外傳最後一個獲通知提案的新北市,新北市新聞局局長張其強娓娓道出:「2月17日,我們接到一封提案會議的電子郵件,要我們2月20日提出資料,當時覺得內容和標準都不甚明確、透明,結果22日就得上場簡報。」

逢甲大學運輸管理系副教授李克聰更砲火猛烈:「一條捷運要定案,得經過很嚴謹、冗長的分析審查,但這次決議過程太倉促草率,可行性分析還沒有完全出來,就一個個匡列預算。」凸顯出台灣在規劃軌道建設時,顯然太過兒戲。

誠如交通運輸學者陳信雄所言:台灣的軌道運輸,就像一艘沒有目的、沒有導航系統的船,淪為「口號綁項目」。他重批,前瞻建設急就章地要趕在立院本會期通過特別預算,出現了一部分原本就在執行的項目,換個標籤充數。

綜觀台灣歷年來規劃軌道運輸時,在整體設計上,就犯了一些致命謬誤。

中央缺國土規劃概念 地方又忽略本身DNA

「你看看,台灣多年來的捷運、軌道運輸,多半是地方自己畫願景,然後中央出資埋單!」台灣鐵道暨國土規劃學會祕書長陳彥良忿忿表示,這次前瞻軌道計畫也是地方提案,中央翻牌子圈選,但照理說,應該中央全面盤點台灣的國土規劃,再與地方討論,「結果本末倒置!」

中央沒想法就算了,許多縣市的設計案也充斥著抄襲、複製的元素。

鐵道專家、元智大學工管系助理教授任恒毅表示,不少縣市抱持著「台北可以,為什麼我們不行?」的態度。

事實上,「每個城市未必都需要捷運,更未必要長得一樣,端看城市的DNA!」曾參與多條捷運規劃的台南市副市長張政源有感而發。

「台北的案例就不應該複製到高雄!」台灣鐵道暨國土規劃學會常務理事吳易翰自白,他曾在台灣高鐵工作,2008年高捷通車後,認為高雄會像台北一樣發展,搬到高雄,「孰料結局完全不同!」

高雄交通壅塞狀況不如大台北,違規取締相對不嚴格,市民搭乘大眾運具的比例只有7.9%,是台北市的1∕5。「高雄在定位捷運系統時,就得與台北區隔,卻仍然採取高運量設計,」吳易翰說。

另外,軌道建設牽動居民生活,應將生活圈、生活機能納入。

這次前瞻軌道計畫,中央將補助25.25億元的東港觀光鐵道,預備讓台鐵東港線復駛,沒想到有些東港人不領情。東港鎮長徐志雄直指:「舊線之所以廢除,是當初就沒有經濟效益,鐵工局千萬別重蹈覆轍!就觀光角度,這也不是好選項!」

到底軌道運輸該如何更符合各縣市的DNA呢?

解方1.以國土規劃為上位

結合都計、產業等生活圈設計

吳易翰指出,日本在訂定軌道政策時都有《國土與運輸政策白皮書》的上位策略,一併考量國土、區域均衡、產業……等,到了地方,也絕非狹觀限縮在「交通規劃」,而應是「城市規劃」。

由於軌道興建難免徵地拆遷,應將都市更新一併融入。以日本東京六本木為例,即是地鐵和都更的完美結合。逼近完工階段的高雄台鐵地下化,就堪稱台灣有史以來將交通與市容一次性結合的計畫,具指標意義。

高雄市長陳菊指出,台鐵地下化後,騰出15.37公里長、71.29公頃的土地,將規劃為綠色廊帶、自行車道及水廊帶,也將進行市地重畫,設置住宅和商業區。

解方2.跨運具的整合概念

納入高鐵、台鐵、捷運、公車整體考量

高雄市交通局長暨成大交通管理科學系特聘教授陳勁甫認為,「大眾運輸絕不是一條路線、一條軌道四處拉就方便!」高鐵、台鐵和捷運的角色各不同,不應什麼都要,造成服務重壘或排擠。

高鐵應定位為中長程運輸,台鐵為區域城際運輸,捷運則是市區內運輸。但隨著民粹高漲,分工已愈來愈模糊。

高鐵在2007年通車的時候,平均每一位旅客旅程為226.3公里,但隨著增站,儼然成為西部走廊的捷運,旅程縮短為185.35公里,搶了台鐵角色。

所幸,這次的前瞻軌道建設,內容包括東部鐵路雙軌化、南迴鐵路電氣化、台鐵提速及與高鐵、捷運網路連通,已略見將鐵道全面盤點、配置全台軌道運輸系統的意味。

各縣市目前提出的軌道運輸計畫,僅限縮於軌道,對於其他大眾運輸工具的規劃卻匱乏。例如捷運通車後,現有公車路線應如何調整?公車運量剩多少?如何搭配捷運?

「這十分重要!」陳勁甫表示,不僅攸關公車生存,更影響搭乘意願。2012年,高雄市補助公車或公共腳踏車轉乘捷運、捷運月票卡搭乘公車等,使大眾運輸每日搭乘量從2008年16.5萬人次,提升至2012年27.8萬人次。

解方3.破除高運量鋼軌迷思

依城市DNA選擇高CP值方案

軌道系統選擇也是重點。由於不同軌道系統載客量、造價和地貌適應性不同,全球各都會捷運系統多達十數種,各縣市不需也不能只以北捷淡水、板南線等高運量鋼軌為單一選項。

交通部運研所盤整全台已通車的捷運後發現,各系統每公里造價大多介於10億到50億元間,蓋一條高運量地下捷運,約可以蓋五條平面輕軌,各縣市應評估財力、環境,作出最適切選擇。

3月份,中央決定補助基隆市81億元蓋捷運,原本以為這是汐止民生線延伸到基隆,沒想到卻是從未聽過的全國首創複合式輕軌。不少基隆人反彈,認為被「降低規格」,但許多學者力挺:「這可能是多年懸而未決的基隆輕軌,最適地、適時、適財的選項。」

依據規劃,基隆輕軌共19公里,基隆到七堵區間將與台鐵共用軌道,七堵到汐止間則使用台鐵利用率低的第三軌,過了汐止站再拉出一條軌道到南港展覽館,行駛於平面道路上,銜接北捷文湖線及板南線。

這樣規劃是因為行經基隆河谷和山坡,腹地太小,難以再建置新捷運,且沿線人口稀少也不具經濟效益,而原有的台鐵,礙於行車調度問題,無法再增加班次。因此運用既有軌道,僅增建一小段軌道。

但誠如花蓮縣長傅萁在4月19日立法院前瞻建設公聽會上所說,這次中央執政的綠營縣市都拿到輕軌,「這也算是台灣奇蹟,」他提醒,絕大多數輕軌根本無法損益兩平。

政府拚年金改革,希望為後代子孫降低包袱,但軌道建設若不慎重設計與規劃,極可能為後代另開一個財務大洞。

關鍵字: 政治


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