1990年12月號

誰是釣魚台的主人

文 / 丘宏達        1990-11-15

誰是釣魚台的主人


釣魚台爭端再起,國人在激憤之餘,痛斥日本霸道,我國政府無能。究竟日本對釣魚台的主權主張有無根據?我國是否護土有理?著名國際法專家丘宏達從史籍、地圖和國際條約文件等,客觀地指出:雙方的主權主張都有根據。

國際上領土糾紛的懸案甚多,據估計有一百多件,如日韓之間的獨島糾紛,日蘇之間的北方四島問題等。糾紛雙方往往各執一辭,爭執多年,難以解決。至於釣魚台列嶼,亦是雙方各有其主權主張的依據,現分析於下,最後並對國際上領土糾紛的解決方式略為說明。

地圖中的釣魚台

大體上說,在一八九五年(日本占據台灣之年)以前,日本刊行的地圖,大多未將釣魚台列嶼畫入琉球範圍。相反地,卻有一份日本著名的地圖(三國通覽輿地路程全圖),將釣魚台等島標明屬於中國。

一八七九年日本竊據琉球,其後一度與清朝政府商議願將宮古、八重二群島(即琉球)讓與中國,但雙方未獲協議,清廷也未追究,琉球從此被日本所占。日本占據琉球後,又進一步想占據中國大陸與日本間的一些小島以及台灣。

從日本外務省編纂的「日本外交文書」第十八卷(明治十八年一月至十二月)中的記載,可以清楚看出日本逐步占據釣魚台的經過。

一八八五年十月九日,沖繩縣令(日本派任)上書總理大臣,請求在久米赤島、久場島和釣魚島上建立國標;外務卿井上馨在十月二十一目函復時,予以勸阻;「近來中國報紙盛載我政府占據台灣附近的中國屬島,我們若於此時遽爾公然建立國標,反易招致中國的疑忌。當前僅須實地調查港灣形狀及希望開發該地物產的情事作成詳細報告,至於建立國標之事須俟他日適當時機……」。

如果當時清朝並未統治該島,則日本在調查後就可先占,還要等什麼「他日適當時機」?而所謂「適當時機」,果然在甲午戰爭(一八九四年)時到來。

馬關條約是關鍵

甲午戰爭前,日本明治二十六(一八九三)年十一月二日沖繩縣知事再度申請設立國境標記;到次年十二月二十七日,日本內務大臣行文外務大臣,要求將此事提交內閣會議議決,因為內務大臣認為「今昔情況已殊」,所以一八八五年決定暫緩建國標一事,應再提出內閣決定。

這裡所謂「今昔情況己殊」一語,如就當時中日關係來看,就不難瞭解。一八九四年時,清朝因日本侵略朝鮮,在八月一日下令對日宣戰;不幸到十月底,海陸軍均已失敗。

顯然此時日本穩操勝算,所以日本內務部才認為「今昔情況已殊」,可以逕行占據釣魚台列嶼,畫入版圖,不必顧慮清廷態度。

果然,一八九五年一月十一日外務大臣函覆內務大臣,同意其占據釣魚台列嶼的提議,同月二十一日日本內閣通過此項提議。同年四月十七日中日簽訂馬關條約,將台灣及其附屬島嶼割給日本。該約第二條中規定:「中國將管理下開地方之權……永遠讓與日本……二、台灣全島及所有附屬各島嶼……」

在這種情況下,清朝如對日本侵占釣魚台列嶼的行為提出異議,在法律上已不具任何意義,因為在地質構造上,該列嶼與台灣島及其附屬島嶼相同,日方顯然可以認定該列嶼是台灣附屬島嶼,包括在和約割讓範圍內。事實上,清廷可能也是基於這種瞭解,而未對日本占據釣魚台列嶼的行為提出異議。

由此可見,日本占據釣魚台的法律根據,應該是與馬關條約中清廷割讓台灣及台灣屬島有關,而不是日本人辯稱的「先占」。因為國際法上的「先占」是說,對於不屬任何國家的無主土地,一國予以占領而取得主權;但日本對釣魚台除了所謂的「內閣決議」外,並無任何公告、殖民或其他行為,因此恐難符合國際法上的要件。

我國發現命名

我國對於釣魚台列嶼主權主張亦有其根據:

一、釣魚台列嶼最早為我國人發現並命名。

自明朝以來,該列嶼即為我國人乘船前往琉球之航路指標,在我國冊封琉球使節之使錄中亦多有記載,如明嘉靖十三年冊封使陳侃之「使琉球錄」,清乾隆二十一年冊封副使周煌之「琉球國志略」等。

二、釣魚台列嶼及其附近海域經常為台灣漁民使用。台灣回歸祖國後,我國人民還到釣魚台從事採藥、打撈沈船等工作。舟山群島撤退時,我國游擊隊曾一度撤至釣魚台。

三、釣魚台列嶼是台灣屬島一點,除了地質構造外,明朝嘉靖年間出版的「日本一鑑」一書中,明文指出「釣魚嶼,小東小嶼也」,而小東是指台灣。

四、同治二年(一八六二年)鑄版的「皇朝中外一統輿圖」中,中琉航線所經各島,直到姑米山始加註日名「久米島」,在此以前各島如黃尾嶼、釣魚嶼等均與中國其他各島名稱一樣無日文名稱,可見此數島與琉球不同,應屬中國。

五、據說在光緒十九年(公元一八九三年),慈禧太后曾下詔將釣魚台等三島賜給盛宣懷採藥,詔書原件上方正中印有「慈禧太后之寶」大印;在「慈諭太常」四字上,蓋有慈禧太后「御賞」腰章。

但必須注意,本詔書上所用大印與清宮一般政令上面所用大印(玉璽)不同,其格式與一般現存者也不盡相同,可能是慈禧私人專用之印。

在我國論據方面,最大的困難是清代的各種地方誌及地圖(除極少數外)中,均未明白顯示釣魚台列嶼屬何省何縣管轄,所以如將本案提交國際仲裁,除非仲裁員熟悉清代疆域的情形,否則根據西方國際法原則,很可能認為在一八九五年日本實行「先占」時,該島為無主土地。

開羅會議紀錄

雖然釣魚台本應屬台灣,但由於日本侵占釣魚台後,將其畫入沖繩縣管轄,所以討論其二次大戰後的地位,必須從琉球問題談起。

在二次大戰期間,琉球問題曾於一九四三年十一月的開羅會議中提出討論。據美國官方公布的紀錄,其經過如下:

「總統(指羅斯福)提及琉球群島問題並數次詢問中國是否要求該島。委員長(指蔣中正主席)答稱將同意與美國共同占領琉球,並願將來在一個國際組織(即後來的聯合國)的託管制度下,與美國共同管理(該地)」。

我國在開羅會議中對琉球問題的主張,不幸並未列入開羅會議中,是一大失策。開羅宣言中有關領土部分紀錄如下:

「三國(編按:指中、美、英)之宗旨在剝奪日本自從一九一四年第一次世界大戰開始後在太平洋所奪得或占領之一切島嶼,在使日本竊取於中國之領土,例如東北四省、台灣澎湖群島等歸還中華民國

主權或行政權

這個宣言對琉球毫未涉及,尤其不利的是說明只剝奪日本一九一四年以來占領的領土,而琉球是日本在一八七九年竊去的。

一九四四年一月十二日盟國間的太平洋戰爭會議在白宮舉行,我國由駐美大使魏道明參加,會中提及琉球問題時,羅斯福總統表示已徵求史達林的意見,「史達林熟悉琉球歷史,他完全同意琉球屬於中國並應還它」;但我國竟毫無反應,也未表示接受。

一九四五年四月美軍攻占琉球,不久就頒布美駐琉軍政府第一號布告,其中第二條規定,停止日本政府在琉球群島行使一切權利。一九四七年,當時我國民意機構國民參政會要求支持琉球人民自決,不得歸還日本,我國才對琉球提出主張,但美方已不予理會。

一九五一年九月八日在舊金山簽訂的對日和平條約第三條中規定:

「日本對於美國向聯合國所作任何將北緯二十九度以南之南西群島(包括琉球群島及大東群島)……置於託管制度之下,而以美國為其唯一管理當局之建議,將予同意。……美國有權對此等島嶼之領土暨其居民,包括此等島嶼之領水,行使一切行政、立法,及管轄之權力。」

美國認為自此對琉球群島取得行政權,由於日本占據琉球時的範圍,包括釣魚台列嶼在內,所以美方認為占領範圍也包括釣魚台列嶼在內。美方代表並且在簽約前就解釋第三條是承認日本對琉球有剩餘主權。

應該歸還我國

一九七一年六月十七日,美、日簽約,將琉球行政權歸還日本。日本的如意算盤是美國行政權範圍既然包括釣魚台列嶼,一旦「歸還」,日本就恢復其對釣魚台列嶼的主權。不過問題可沒有這麼簡單,美國方面早就在一九七一年五月二十六日正式昭答曰我國:

「美國目前對該列嶼之行政管理係基於對日和約第三條之規定:美國相信將原自日本取得之行政權利交還日本一事,毫未損害中華民國之有關主權主張,美國不能對日本在轉讓該列嶼行政權予美國以前原所持有之法律權利予以增添,亦不能因交還其原自日本所獲取者,而減少中華民國之權利。」

儘管美方作此種解釋,但其對琉球群島及釣魚台列嶼作日本有剩餘主權而美國只有行政權的解釋,在法律上對我國甚為不利。因為主權最重要的部分雖是行政權,日本對琉球群島及釣魚台列嶼所失去的如僅是行政權而非主權,則一旦美國歸還了「行政權」,豈不是就恢復了其完全的主權。

可是我方主張,日本侵占釣魚台列嶼的主要根據是馬關條約,而依據一九五二年四月二十八日簽訂的中日和約第四條,日本承認一九四一年十二月九日以前的中日條約失效,馬關條約當然也包括在內。在這情形下至少日本占據釣魚台列嶼的部分根據已不存在,而釣魚台列嶼也應恢復其在馬關條約前的狀況。

至於過去我國台灣省的地圖和行政區畫中並未將釣魚台列嶼納入,則是由於該列嶼在一九七二年以前,事實上在美國「占領」或「管理」下,形式上我國未正式恢復主權之故。但我國對釣魚台列嶼從未表示過放棄權利,且實質上,我國人民早就將其作為本國領土一樣使用,因此我方認為美國決定將其「行政權」「歸還」日本,並不能恢復日本對釣魚台列嶼的「主權」。

無法提交國際法院

我國對釣魚台列嶼的主權主張,如上所述當然有相當根據,但日本之主權主張根據也不能忽略。在此情況下,除非打仗,否則只有用國際法及聯合國憲章中和平解決爭端的方式解決。其中可行的方式是提交國際法院解決。

當然,對領土糾紛問題,爭執雙方也可以談判解決,但問題是每個民主國家均有反對黨,即使執政黨內也有不同意見,談判出來的解決方式,往往任何一方均會被其國內某些人士認為讓步太多。

對提交國際法院一事,在程序上我國政府無能為力;因為日本已不承認我國政府,中國在聯合國的席位已被中共占去,而國際法院是聯合國的機構。所以必須由中共出面,要求日本將此糾紛提交國際法院;而我方則可以派國際法學家參與,並將已研究好的論點及有關資料,提供中共參考。

然而即使中共將此案提交國際仲裁,判決亦未必對其有利;因為在一九五一年對日作戰國家在舊金山簽訂對日和約時,中共國務院總理周恩來曾發表聲明,支持將琉球歸還日本,等於間接承認釣魚台列嶼主權屬於日本,此點在仲裁中相當不利。

不過最大的問題還是目前中共只關心向日本借錢,對釣魚台列嶼主權問題興趣不大,恐怕不願提交國際法院,因此本案大概只有拖下去了。

(丘宏達為馬里蘭大學教授)

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